試論對侵犯自然資源相關權利的法律救濟程序

所有權和使用權是物權法中最基本的權利。所有權是指所有權人對所有物依法占有、收益和處分的權利，它反映并確認了一定社會中人們對物質資料的占有關系。使用權是指使用人依照法律規定取得使用物的使用、收益的權利，它反映了人們在特定的條件下對物質資料的利用并從中獲益的相互關系。《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定所涉及的自然資源性財產的使用權或者所有權源于憲法和民事法律關系中對物的規定，確定了行政權保護所有權和使用權的再救濟內容。

我國憲法第九條第一款規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有、即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。第十條第一款規定：“城市的土地屬于國家所有”；第二款規定農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地、自留山也屬于集體所有。根據憲法的上述原則規定，不同的法律對這些自然資源所有權和使用權的確認作了具體規定。按法律規定確認所有權有二種形式：

（1）第一種是直接確認的形式。土地管理法第二章規定土地所有權、除由法律規定為集體所有的農村或郊區土地、宅基地、自留山之外，均為國家所有；使用權則由有關政府批準劃撥、有償轉讓而取得，或者因依法承包經營取得。《礦產資源法》第三條規定：礦產資源為國家所有；使用權則包括探礦權、采礦權、經由國家批準取得；《水法》第三條規定：水資源屬于國家所有，農村經濟組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有。該法又規定，國家所有水資源（包括江河、湖泊等）的使用權不論是取水、發電、養殖均須經批準。《森林法》第三條規定：森林資源歸國家所有，法律規定屬于集體的除外，按該法規定，”所有權包括國家和集體所有的森林、林木和林地的所有權，個人對林木和林地的所有權；使用權則包括國有、集體單位和個人依法取得的造林、采伐及對林地的合理經營權。《草原法》第四條規定，草原屬國家所有，法律規定屬于集體所有的草原除外；草原的使用權應當包括植被保護、放牧、合理經營收益等權利。荒地按憲法為國家所有，土地管理法中未對荒地作規定。《森林法》第二十六條規定，集體對所有的宜林荒山荒地有所有權，而不論國有還是集體所有的宜林荒山荒地的使用權只是指造林權。《漁業法》規定，國家、集體依法對水面灘涂的所有權，灘涂的使用權包括養殖權、捕撈權。除《礦產資源法》外，各項法律均規定，由縣級以上人民政府對各種資源登記造冊，核發證書、確認所有權或使用權；對礦產資源則規定以國家主管部門辦理勘查登記、頒發采礦許可證為取得使用權。這些權屬或使用證書、許可證為行政機關確認所有權和使用權的標志，是具體行政行為。

（2）第二種是因發生爭議而由行政機關處理而發生的確認權利行為。《土地管理法》第十六條、《水法》第三十六條、《森林法》第十七條、《草原法》第六條、《漁業法》第十二條等法律規定，都明確規定因權屬和使用發生糾紛爭議的，由人民政府或有關部門處理，這種處理決定是確定所有權或使用權的一種形式，也是一種具體行政行為。

依據《中華人民共和國行政復議法》規定，公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其已經依法取得的土地等自然資源的所有權或者使用權的，如對行政機關包括縣級以上人民政府確認所有權或使用權的發證或處理決定不服的，應當先申請復議，由上一級行政機關依法作出行政復議決定。如果對這種涉及確權的復議決定不服，公民法人和其他組織可以依照法律規定提出行政訴訟，請求救濟，尋求保護正當權益。

依照我國《行政訴訟法》第十七條規定的精神公民法人和其他社會組織對復議決定不服的可以向人民法院提起行政訴訟。這是審判機關依照法律規定對行政機關的行政行為實施的監督，也是行政救濟的最終途徑。行政復議從本質上說仍然是一行政行為，盡管它能夠糾正下級行政機關的錯誤決定和行為，但不等于說它的內容絕對正確不會存在問題，因此，對行政復議的決定認為有錯誤，也可以通過行政審判來強化監督，納入整個救濟體制。

在《中華人民共和國行政復議法》第三十條中，考慮到我國的現實情況和法律的規定，對涉及自然資源財產所有權和使用權發生的行政復議，從原則上劃分為兩種情況，分別規定了不同的復議要求。第一種情況是一款所包括的內容，即申請人認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的自然資源性財產所有權或使用權提出復議申請的。首先，要明確的是“認為行政機關的具體行政行為”，在這里，即可以是作為的，也可以是不作為的，只要是申請人認為就可以申請復議。其次，當此類復議發生時，其內容是上列諸種自然資源性財產的所有權和使用權，或者要求確認，或者要求保護，總之要求行政機關行使行政職權，保護申請人的利益和權利。再次，《中華人民共和國行政復議法》第三十條一款規定了這類復議是前置性復議，也就是說不同于對其他行政行為尋求救濟時，可以由申請人自己決定是先到行政機關申請復議還是到人民法院提出訴訟，而是必須先到行政機關來復議，如果對復議決定不服或履行了復議程序之后才可以到法院進行訴訟。在《中華人民共和國行政復議法》第三十條中所以如此規定，是因為自然資源性財產的所有權和使用權是由行政機關代表國家賦予的，國家對保護權利和保護財產同樣負有責任。最后，對這種侵犯所有權使用權的行政行為規定了可以向人民法院提出行政訴訟再救濟途徑。

第二種情況是第二款由于特定的原因，對土地等自然資源確認所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。終局的行政復議決定是指申請人對特定的具體行政行為申請復議時，對行政機關做出的復議決定必須接受，不得再提出行政訴訟。終局的復議決定是一種特殊情況，它是在行政機關包括復議的具體行政行為接受司法監督下的一種特別例外，實際上是由法律特別授權行政機關全權處理某類行政管理活動。該規定的終局復議活動僅限于根據國務院或者省級政府對行政區劃的勘定、調整或征用土地的決定基礎上，省級人民政府確認有關自然資源性的所有權或使用權行為進行的復議活動，也就說，對此類行為的復議決定為終局決定，不再對復議決定或原具體行政行為提出行政訴訟。舉例說，某縣級土地管理部門根據省政府有關鄉界的調整決定，確定了某一土地的所有權，相對人不服，向縣政府或者向上一級土地管理部門申請行政復議，這一行政復議決定不是最終裁決，可以提起行政訴訟。但如果是省土地管理部門根據省政府征用土地的決定，作出的確權具體行政行為，相對人不服，向省級人民政府申請行政復議，省政府作出的行政復議決定則是最終裁決，不得提起行政訴訟。