助建農(nóng)民工“城市巢”

在推進我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，如何吸納2.6億農(nóng)民工，接納每年新增的幾百萬農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口融入城市，既是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的中心任務(wù)，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要途徑。從現(xiàn)實基礎(chǔ)出發(fā)，農(nóng)民工融入城市生活的過程，應(yīng)根據(jù)不同群體意愿及能力的差異，根據(jù)不同地區(qū)人口承載能力的差異，因地制宜，有序推進。

身份轉(zhuǎn)變應(yīng)循序漸進

農(nóng)業(yè)人口市民化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民均等、一致的社會身份和權(quán)利，能公平公正地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會福利，全面參與政治、經(jīng)濟、社會和文化生活，實現(xiàn)經(jīng)濟立足、社會接納、身份認同和文化交融。

從國際經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)人口的身份轉(zhuǎn)變過程具有三個鮮明特征：一是“帶動就業(yè)”，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)基本穩(wěn)定就業(yè)的基礎(chǔ)上推進市民化進程；二是“保障地權(quán)”，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營權(quán)，讓他們既進得了城，又回得了鄉(xiāng)，能夠在城鄉(xiāng)間雙向流動，進退有方；三是“漸進轉(zhuǎn)移”，從允許“離土”到允許“離鄉(xiāng)”，再到公共服務(wù)均等化、開始放寬落戶條件，分階段促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

這是一個需要循序漸進的過程，也是公共服務(wù)和社會權(quán)利均等化的過程，主要包括四個基本階段：轉(zhuǎn)移就業(yè)，實現(xiàn)職業(yè)身份的轉(zhuǎn)換；均享服務(wù)，自身和家庭融入就業(yè)地城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系；取得戶籍資格，獲取完整的市民權(quán)利，實現(xiàn)社會身份的轉(zhuǎn)換；心理和文化完全融入城鎮(zhèn)，成為真正的市民。這四個階段并沒有嚴格的界限，在條件和時機成熟時是可以有跨越的。

公共服務(wù)在哪些方面缺位

從總體上來看，我國農(nóng)業(yè)人口市民化已進入第二階段，即均享公共服務(wù)的階段，并在加速進入第三階段，這個結(jié)論主要基于以下判斷：

第一，農(nóng)民工已成為支撐我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量。近年來我國城鎮(zhèn)化水平的提高主要是依靠農(nóng)業(yè)人口進城就業(yè)，農(nóng)業(yè)戶籍人口已占到城鎮(zhèn)常住人口的1/4以上，對城鎮(zhèn)化率提高的貢獻超過50%。

第二，農(nóng)民工“家庭化”和居住的穩(wěn)定性趨勢明顯。舉家外出、完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活環(huán)境的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)占到一定比例。2011年舉家外出農(nóng)

業(yè)轉(zhuǎn)移人口3279萬人，占全部外出就業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（15863萬人）的20.6%。

第三，農(nóng)民工居住趨于長期化。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工在目前城市的就業(yè)時間平均為5.3年，超過5年的約占40%，超過10年的約占20%，相當一部分已經(jīng)成為事實“移民”。

第四，新生代農(nóng)民工融入城市意愿強烈。目前，新生代農(nóng)民工已接近1億人，他們中的多數(shù)人不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本經(jīng)驗和技能，土地情結(jié)弱化，市民化意愿非常強烈。

第五，國家公共服務(wù)均等化政策的實施，使得一些社會福利逐步與戶籍脫鉤，向全部常住人口覆蓋，面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)日趨改善。

即便如此，農(nóng)民工的城市化進程中并不順利，城市在接納農(nóng)民工過程中主要表現(xiàn)為：不包容，不均衡，不可持續(xù)。

不包容——農(nóng)民工落戶定居難，享有的公共服務(wù)水平低，缺乏制度化的利益訴求渠道和社會上升通道，社會參與和融入程度低，在城鎮(zhèn)形成新的二元結(jié)構(gòu)。特別是，農(nóng)民工之間在市民權(quán)利方面的差距日趨擴大，外省農(nóng)民工已成為城市的最邊緣群體。

不均衡——農(nóng)民工主要集中在東部發(fā)達地區(qū)和地級以上城市（均超過60%），導(dǎo)致大城市人口過于集中，中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足。這就出現(xiàn)了一個非常尷尬的局面——想吸引外來人口的地方引力不大，對外來人口引力大的地方又容納不了，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局一直沒有形成。

不可持續(xù)——人口分布和城市承載能力錯位，使得大城市資源環(huán)境壓力日益加大；適應(yīng)農(nóng)民工市民化的財政分擔機制不健全，地方政府推進農(nóng)民工融入城市的動力不足；農(nóng)民工普遍收入水平偏低，農(nóng)村財產(chǎn)處置的市場化機制缺失，市民化能力不足，內(nèi)需潛力不能有效釋放，這種“半城鎮(zhèn)化”模式已經(jīng)難以為繼。

打造農(nóng)民工的“城市福利”

政府在推進農(nóng)民工融入城市過程中，應(yīng)堅持兩條腿走路：一方面，要加快戶籍制度改革，放寬落戶條件，讓有意愿有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居成為市民；另一方面，要持續(xù)推進公共服務(wù)均等化，讓不能落戶、不想落戶的常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能享有基本公共服務(wù)。總體思路可以概括為：一條主線，兩條路徑，三種類型，分類有序推進。

以保障農(nóng)民工權(quán)益為主線，堅持放寬落戶條件和推進公共服務(wù)均等化并行，使他們享有與城市戶籍居民均等的權(quán)益。

兩條路徑分別是，堅持因地制宜、分步推進，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的外來人口及其家屬逐步吸納為新市民。重點引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口及其家庭向中小城市和小城鎮(zhèn)落戶定居；按照“體系完善，制度對接，水平適度，覆蓋廣泛，重點突出”的基本要求，大力推動基本公共服務(wù)均等化，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系。

根據(jù)三類農(nóng)業(yè)人口的意愿，分類指導(dǎo)他們?nèi)谌氤鞘校瓿蓮霓r(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。第一類是基本融入城市的農(nóng)業(yè)人口，以舉家外出農(nóng)民工為主，在城市有固定住所和工作。政策重點是放寬落戶條件，優(yōu)先解決城市落戶問題，促進其融入城市。第二類是中年以上的第二代農(nóng)民工，未來10年將逐步退出城市勞動力市場，應(yīng)鼓勵其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)，引導(dǎo)其在家鄉(xiāng)城市（城鎮(zhèn)）落戶定居，就地就近實現(xiàn)市民化。第三類是常年在城市打工，但有一定流動性的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以第三代農(nóng)民工為主，在城里有相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入。政策重點是改善公共服務(wù)，使其逐步與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

完善公共服務(wù)制度

1.多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)。堅持“就業(yè)優(yōu)先”，建立健全人力資源市場，完善公共就業(yè)服務(wù)體系，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)業(yè)人口就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)業(yè)人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)，體面就業(yè)。

2.加強職業(yè)技能培訓(xùn)。建立健全農(nóng)民工自主選擇、產(chǎn)學(xué)結(jié)合、校企結(jié)合的市場導(dǎo)向和政府購買服務(wù)的培訓(xùn)教育體制，加快實現(xiàn)農(nóng)民工培訓(xùn)資金省級統(tǒng)籌和國家統(tǒng)籌。以企業(yè)、技工院校和農(nóng)民工培訓(xùn)基地為主，力爭每年新增轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民工都能得到一次技能培訓(xùn)。盡快實現(xiàn)農(nóng)村“兩后生”（初、高中畢業(yè)未能及時升學(xué)的貧困家庭富余勞動力）免費接受中等職業(yè)教育。

3.保障隨遷子女教育。大力實施“以流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，逐步普及隨遷子女學(xué)前三年教育；進一步落實隨遷子女在輸入地全日制公辦中小學(xué)平等接受義務(wù)教育的政策，實行與城鎮(zhèn)戶籍學(xué)

生混合編班，促進社會融合；落實異地高考政策，將隨遷子女納入就業(yè)地中等和高等職業(yè)教育招生范圍，對于連續(xù)在本地就讀的，應(yīng)允許在本地參加中、高考。

4.平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。要合理調(diào)整基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)布局，提高農(nóng)民工的基層社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)能力，加強疾病預(yù)防控制工作力度。推廣跨地區(qū)指定定點醫(yī)療機構(gòu)的經(jīng)驗，解決異地看病報銷難等問題。加強基層計劃生育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立國家和省級流動人口經(jīng)費保障制度和財政轉(zhuǎn)移支付制度，推進醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化。

5.完善社會保障體系。健全各類社會保險跨地區(qū)、跨制度間的轉(zhuǎn)移銜接辦法。健全社會救助制度，將符合條件的農(nóng)民工納入城市最低生活保障范圍。將農(nóng)民工住房納入城鎮(zhèn)住房保障規(guī)劃，引導(dǎo)、鼓勵農(nóng)民工相對集中的開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)建設(shè)農(nóng)民工公寓。制定適合其特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴大農(nóng)民工住房公積金制度覆蓋面。

深化戶籍制度改革

1.有序放寬各類城市的落戶政策。盡快放寬中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶政策，只要有合法穩(wěn)定職業(yè)和住所（含租賃），同時按照國家規(guī)定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母均可申請落戶。同時也要完善大城市戶口遷移政策，指定階梯式政策通道實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序落戶，優(yōu)先將農(nóng)民工中的優(yōu)秀分子轉(zhuǎn)為當?shù)厥忻瘛?/p>

2.全面實行居住證制度，完善從居住證到落戶的制度通道。以居住證為載體，實行省級行政區(qū)域內(nèi)“一證通”，融居住登記和就業(yè)、社保、租房、教育、計生等多種服務(wù)管理功能于一體，并根據(jù)各地實際情況逐步提高“含金量”，保障暫不具備落戶條件或不愿意落戶的農(nóng)民工在勞動報酬、子女就學(xué)、社會保障、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生等方面的合法權(quán)益。建立從居住證到落戶的制度通道，為辦理居住證并在當?shù)剡B續(xù)居住、參加社會保險達到一定年限的農(nóng)民工落戶提供保障。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，為農(nóng)民工的市民化創(chuàng)造條件。取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。已先行改革的地方，應(yīng)加快完善配套政策措施，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。其他地方應(yīng)根據(jù)本地實際，抓緊推進。今后出臺的有關(guān)勞動就業(yè)、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等政策措施，不應(yīng)再與戶口性質(zhì)掛鉤。

暢通農(nóng)民工利益訴求渠道

發(fā)揮社區(qū)的社會融合功能，促進農(nóng)民工融入城市生活，與城市居民和諧相處。逐步完善相關(guān)法律，健全多種形式的利益訴求渠道。對于持有居住證一定年限的農(nóng)民工，應(yīng)允許其依法參加城市社區(qū)民主選舉和管理。逐步增加農(nóng)民工在流入地黨代會、人代會代表和政協(xié)委員的名額。

建立健全公共財政分擔機制

進一步明確中央政府、省級政府和城市政府在推進農(nóng)民工市民化方面的主要職責。中央政府主要負責制定基本公共服務(wù)全國最低標準，依法承擔義務(wù)教育、社會保障、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)成本，增加對接受跨省農(nóng)民工較多省份的支出補助。省級政府主要負責制定本省（區(qū)、市）公共服務(wù)標準，承擔公共服務(wù)成本省級負擔部分，增加對接受跨市農(nóng)民工較多城市的支出補助。城市（含區(qū)縣）政府要承擔公共服務(wù)成本市（縣）級分擔部分，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營成本。

同時，進一步完善財稅制度，以常住人口作為財政分配依據(jù)，來調(diào)整各級政府之間的財政分配關(guān)系。健全中央和省兩級專項資金轉(zhuǎn)移支付制度，對吸納農(nóng)民工較多的城市給予資金補助。