解密最高檢重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室

溫州動(dòng)車追尾、京珠高速公路信陽段特大車禍、云南曲靖私莊煤礦礦難、陜西延安包茂高速特大車禍、四川攀枝花肖家灣煤礦瓦斯爆炸……近些年，每逢有特別重大安全事故發(fā)生時(shí)，最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳的電話必定成為各路媒體“爭(zhēng)搶”的熱線，所提出的問題幾乎驚人的一致——“最高檢是否派出了檢察官參與調(diào)查事故？”

往往在這個(gè)時(shí)候，兩位檢察官早已離開位于最高檢南樓2417室的重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室，正在趕赴事故發(fā)生地的途中。

“從2011年開始，受國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組織的事故調(diào)查組邀請(qǐng)，最高檢直接委派重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室先后介入了6起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故的調(diào)查工作，”現(xiàn)任最高檢瀆職侵權(quán)檢察廳重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室主任的牛正良告訴《方圓》記者，“表明檢察機(jī)關(guān)同步介入特大責(zé)任事故調(diào)查已成為常態(tài)。”

重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室悄然成立

重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室在2011年年初才獲批準(zhǔn)成立，在辦公室成立之前，瀆職侵權(quán)檢察廳內(nèi)部其實(shí)也有專人負(fù)責(zé)督辦指導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)的事故調(diào)查，在特大、重大責(zé)任事故發(fā)生之際，瀆職侵權(quán)檢察廳也會(huì)派檢察官參與調(diào)查。

成立重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室的構(gòu)想是在2006年萌生的。瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長(zhǎng)李忠誠(chéng)告訴《方圓》記者，他在2006年年底提出了“建立重大責(zé)任事故特派檢察員制度”的構(gòu)想，那時(shí)候他剛剛調(diào)到瀆檢廳。“當(dāng)時(shí)參加一個(gè)會(huì)議，國(guó)資委一名處長(zhǎng)提出，當(dāng)重大央企發(fā)生嚴(yán)重事故，國(guó)資委應(yīng)該派人參加國(guó)務(wù)院成立的調(diào)查組。”正是這名國(guó)資委處長(zhǎng)的提議讓他產(chǎn)生了這個(gè)想法。

李忠誠(chéng)的構(gòu)想在瀆職侵權(quán)檢察廳內(nèi)部也形成了共識(shí)，并以文字形式向上呈報(bào)。在2008年的《瀆職侵權(quán)檢察廳介入重大責(zé)任事故調(diào)查情況的報(bào)告》中，不僅列舉了查處重大責(zé)任事故背后瀆職等職務(wù)犯罪中存在的問題，還直接建議成立專事重大責(zé)任事故調(diào)查的機(jī)構(gòu)，并配齊配強(qiáng)人員。

“級(jí)別提高有助于開展工作，同時(shí)也會(huì)增強(qiáng)了調(diào)查專員責(zé)任感和事業(yè)心。”對(duì)于新機(jī)構(gòu)的級(jí)別，李忠誠(chéng)的想法是成立一個(gè)廳級(jí)單位，由最高檢直管或由瀆檢廳代管。

這個(gè)想法并沒有立即付諸實(shí)現(xiàn)，新機(jī)構(gòu)的成立還需要各方進(jìn)行論證，直到2010年，它終于迎來了契機(jī)。

2010年10月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議聽取和審議了最高人民檢察院《關(guān)于改進(jìn)瀆職侵權(quán)檢察工作情況的報(bào)告》，充分肯定了瀆職侵權(quán)檢察工作取得的積極進(jìn)展，同時(shí)也要求檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)把加大查案辦案力度作為首要任務(wù)，同年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀(jì)委等九部門關(guān)于加大懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)違法犯罪工作力度的若干意見》，全面部署了加大懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)違法犯罪工作力度的重點(diǎn)任務(wù)和主要措施，要求嚴(yán)查重特大事故背后的瀆職犯罪案件。

隨即，2011年年初，重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室獲批在瀆職侵權(quán)檢察廳成立，級(jí)別為處級(jí)。

同最高檢其他處級(jí)崗位一樣，重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室成立之初，主任一職實(shí)行了競(jìng)爭(zhēng)上崗，共有9人報(bào)名參加了筆試，其中5人進(jìn)入面試。上世紀(jì)90年代即進(jìn)入瀆檢廳，參與辦理了大量瀆職侵權(quán)案件的牛正良最終勝出，成為第一任重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室主任。

只辦特大事故和部分重大事故

“在2009年至2012年的三年時(shí)間里，全國(guó)共發(fā)生140多萬起安全生產(chǎn)責(zé)任事故，我們不可能參與每起事故的調(diào)查，需要重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室參與的案件必須符合一定的條件。”重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室直接參與調(diào)查的都是特大和重大事故或者其他極具社會(huì)影響力的事故。

根據(jù)2007年6月1日起施行的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的規(guī)定，按照生產(chǎn)安全事故造成的人員傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失，事故一般被劃分為特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故4個(gè)等級(jí)。

之所以要將事故進(jìn)行分級(jí)，是因?yàn)獒槍?duì)事故的調(diào)查最終要按事故級(jí)別來由各級(jí)政府部門分別組織調(diào)查。特別重大事故由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發(fā)生地省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查。

“如果發(fā)生了特大事故，國(guó)務(wù)院成立調(diào)查組時(shí)會(huì)向最高檢發(fā)出邀請(qǐng)，最高檢則會(huì)委派重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室參加事故的調(diào)查。如果發(fā)生了重大事故，最高檢都會(huì)實(shí)行掛牌督辦，根據(jù)情況的不同，重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室會(huì)趕赴其中一些事故的現(xiàn)場(chǎng)參與事故調(diào)查。”

2012年，國(guó)內(nèi)發(fā)生的包茂高速公路交通車禍和攀枝花肖家灣煤礦瓦斯爆炸這兩起死亡30人以上的特大事故，重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室均受最高檢指派，加入了國(guó)務(wù)院成立的調(diào)查組，參與了事故的調(diào)查。

對(duì)于重大事故，除了掛牌督辦，在是否直接派人參與調(diào)查事故的問題上，瀆職侵權(quán)檢察廳更多的要考慮事故的社會(huì)影響。

2012年12月24日，江西省貴溪市春蕾幼兒園接送學(xué)生的面包車發(fā)生落水事故，導(dǎo)致3名幼兒當(dāng)場(chǎng)死亡、8名幼兒經(jīng)搶救無效死亡，4名幼兒受傷。事故發(fā)生后，瀆職侵權(quán)檢察廳高度重視，重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室迅速趕赴案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，與江西省、鷹潭市、貴溪市三級(jí)檢察機(jī)關(guān)共同研究，制訂工作方案，及時(shí)成立專案組。究其原因，就在于這個(gè)事故是2012年4月《校車安全管理?xiàng)l例》獲得通過并開始實(shí)施后發(fā)生的首例校車事故。

第一件大案即是動(dòng)車事故

2011年年初，重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室剛成立時(shí)，辦公室的編制人員只有兩名，其中的一名后來還去了地方掛職鍛煉。

于是，牛正良上任伊始便成了“光桿司令”，直到2011年9月曹書君從武警部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)進(jìn)入重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室。

2011年7月23日，震驚中外的動(dòng)車事故在浙江溫州發(fā)生，事故造成了40人死亡，200人受傷，一時(shí)之間成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。溫州動(dòng)車事故作為特大事故，在發(fā)生后立刻引起了國(guó)務(wù)院的高度重視，國(guó)務(wù)院迅速成立了調(diào)查組。受國(guó)務(wù)院邀請(qǐng)，最高檢直接委派重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室參與了此次調(diào)查，這也是重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室成立之后第一次參與辦理特大事故。

這次事故的調(diào)查耗費(fèi)了重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室一年多的時(shí)間，辦案檢察官僅在溫州就駐扎了一月之久，還要趕赴上海、合肥、武漢等地外地取證，在鐵道部、國(guó)資委和鐵路通號(hào)集團(tuán)之間來回奔波。后來，該案交由北京市檢察機(jī)關(guān)查辦，目前尚未提起公訴。

雖然溫州動(dòng)車事故的調(diào)查耗時(shí)耗力，但是此次調(diào)查之行也讓重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室積累了豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)。

事故調(diào)查的協(xié)調(diào)和時(shí)機(jī)很重要

作為最高檢派遣的事故調(diào)查檢察官，牛正良和曹書君在調(diào)查中多是擔(dān)任督辦和指導(dǎo)的職責(zé)，具體案情的查辦主要依靠事發(fā)地的檢察機(jī)關(guān)，甚至是多地的檢察機(jī)關(guān)協(xié)同調(diào)查。

2012年8月26日，包茂高速公路安塞段發(fā)生一起客車與運(yùn)送甲醇貨運(yùn)車輛追尾碰撞交通事故，引發(fā)甲醇泄漏并導(dǎo)致兩車起火，造成36人遇難，3人受傷。在最高檢的協(xié)調(diào)下，陜西、河南和內(nèi)蒙古三地的檢察機(jī)關(guān)同時(shí)介入調(diào)查。

“內(nèi)蒙古檢察院負(fù)責(zé)調(diào)查其營(yíng)運(yùn)執(zhí)照的管理上是否有瀆職失職行為，陜西省檢察院負(fù)責(zé)調(diào)查高速公路管理和服務(wù)區(qū)的設(shè)計(jì)施工上有無瀆職問題，而河南省檢察院則調(diào)查在特種貨運(yùn)車輛管理和營(yíng)運(yùn)執(zhí)照管理上的瀆職問題。”牛正良表示，既然要調(diào)查事故，就一定要徹查，任何一個(gè)相關(guān)環(huán)節(jié)都不應(yīng)該漏掉，這種情況下，各單位的協(xié)調(diào)配合就顯得尤為重要。

和包茂高速公路車禍調(diào)查一樣，在京珠高速公路河南省信陽段車禍的調(diào)查中，山東和河南兩地的檢察機(jī)關(guān)也是同時(shí)介入。

不過密切配合不等同于完全依靠，一些地方的檢察機(jī)關(guān)經(jīng)驗(yàn)不足，存在坐等政府調(diào)查組移送案件線索的問題，這個(gè)問題讓檢察機(jī)關(guān)在辦案中處在非常被動(dòng)的地位，與政府調(diào)查組同步開展調(diào)查的做法更受推崇。“之所以提倡同步開展調(diào)查的做法，因?yàn)檫@樣可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)事故的性質(zhì)，發(fā)現(xiàn)事故背后的瀆職問題，掌握現(xiàn)場(chǎng)的原始證據(jù)，及時(shí)查辦相關(guān)瀆職犯罪，更重要的是這時(shí)期的干擾阻力最小。”

其實(shí)事故發(fā)生的初期也是檢察機(jī)關(guān)立案的最好時(shí)機(jī)，最真實(shí)的事故現(xiàn)場(chǎng)和群情激憤的輿論能為檢察機(jī)關(guān)提供有利的執(zhí)法辦案環(huán)境。

2011年11月10日，云南省曲靖市師宗縣發(fā)生了一起煤礦瓦斯爆炸事故，造成43人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失3970萬元。重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室當(dāng)時(shí)正在為溫州動(dòng)車事故調(diào)查取證，事發(fā)后第一時(shí)間趕赴師宗縣，連同云南省檢察院、曲靖市檢察院和師宗縣檢察院，組成檢察專案組，一同開展瀆職犯罪調(diào)查。11月17日便對(duì)包括師宗縣煤炭工業(yè)管理局副局長(zhǎng)兼總工程師孫忠橋、師宗縣煤炭工業(yè)管理局副局長(zhǎng)兼煤礦安全監(jiān)督管理局長(zhǎng)吳平生等9名涉嫌瀆職犯罪的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員立案?jìng)刹椋⒁婪ú扇×藦?qiáng)制措施。

辦案要選準(zhǔn)突破口

雖然多數(shù)時(shí)候地方檢察機(jī)關(guān)是事故調(diào)查的主力軍，但牛正良和曹書君有時(shí)也會(huì)在辦案第一線“沖鋒陷陣”。

2012年8月29日，四川省攀枝花市肖家灣煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故，事后的調(diào)查并不順利，煤礦老板跳樓自殺讓調(diào)查線索一度中斷。“我自己都不懂，怎么指導(dǎo)別人開展調(diào)查？”為了弄清礦井作業(yè)層面是否按規(guī)定設(shè)計(jì)生產(chǎn)，入職才一年的曹書君甚至穿戴齊了整套礦工裝備，步行到了地下2000米的作業(yè)層面。

“礦道很低很窄，只能貓著腰，有些地方要爬著才能過去，周圍一片漆黑，越到下面越感到胸悶，有種缺氧的感覺。”2000米的路程，曹書君花了兩個(gè)小時(shí)才從礦道里爬了出來，直接癱坐在了地上，差點(diǎn)虛脫，這是他第一次下井。

除此之外，調(diào)查這類發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)的事故，辦案環(huán)境的艱苦也很難為外人所想象。

在重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室成立之前，喻中升是瀆檢廳專門負(fù)責(zé)事故調(diào)查的檢察官之一，有一次他和同事調(diào)查一起煤礦火工品爆炸事故時(shí)，人家想攆他走，又找不出理由，就編個(gè)借口說，縣里接待條件有限，僅有的一個(gè)招待所讓客人住滿了，再來人就沒地方安排了。喻中升提議到老鄉(xiāng)家住，誰料被告知：住老鄉(xiāng)家里不能保證其安全。最后他們居然被安排到縣政府一個(gè)廢棄的澡堂子里住了三天，被霉味、臭味嗆得喘不過氣來。

即使現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)條件好了許多，但是重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室在辦理這類事故時(shí)，依然會(huì)遭遇條件惡劣的情況，有時(shí)候要借宿當(dāng)?shù)乩相l(xiāng)家，更多的時(shí)候只能和民工、礦工等擠在一起吃住，“有時(shí)候能有個(gè)帳篷，已經(jīng)是很好的待遇了。”

像這樣的“沖鋒陷陣”還有很多。在最有利的時(shí)機(jī)奔赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查固然很好，但實(shí)際上，事故發(fā)生后，檢察機(jī)關(guān)通常不能在第一時(shí)間內(nèi)趕到事故現(xiàn)場(chǎng)，他們被通知的時(shí)間非常靠后。“這種情況下就需要檢察機(jī)關(guān)的敏感性，有些地方不敏感，存在‘等、靠、要’的思想，沒有在前期掌握一些必要的證據(jù)。”牛正良表示，在這個(gè)時(shí)候就要選準(zhǔn)突破口，他把這比喻成“廚師和魚”的關(guān)系。“優(yōu)秀的廚師能把一條普通的魚做的異常鮮美，平庸的廚師能把一條石斑魚做得十分乏味。”

2001年7月17日，廣西南丹縣的一個(gè)鉛鋅礦發(fā)生透水事故，81名礦工被困井下，當(dāng)時(shí)南丹縣委書記和縣長(zhǎng)均已得知，但是他們卻選擇瞞報(bào)。東窗事發(fā)后，國(guó)務(wù)院在8月6日成立調(diào)查組，此時(shí)離事故發(fā)生已經(jīng)過去了半個(gè)多月，地方官員早已經(jīng)安排好一切，訂立攻守同盟、銷毀證據(jù)，地方檢察院一籌莫展。

“縣委主要領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)，瞞報(bào)事故，還阻止其他人上報(bào)，沒有及時(shí)救援，擴(kuò)大了損失后果，還造成了惡劣的社會(huì)影響。”牛正良就把突破口放在了“瞞報(bào)事故”上，當(dāng)時(shí)瀆職犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)中還沒有明確規(guī)定“瞞報(bào)事故”一項(xiàng)，為此地方檢察機(jī)關(guān)還和牛正良有過討論。最后地方檢察機(jī)關(guān)還是接受了牛正良的意見，依法立案68件共74人，其中包括了36個(gè)處級(jí)干部和9個(gè)廳級(jí)干部，其中縣委書記萬瑞忠被執(zhí)行死刑，在當(dāng)時(shí)轟動(dòng)一時(shí)，取得了非常好的警示效果。

甘肅慶陽校車事故的調(diào)查同樣是峰回路轉(zhuǎn)。2011年11月16日，甘肅慶陽市正寧縣發(fā)生校車事故，死亡21人，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)介入了該事故調(diào)查后派遣了9人加入到政府成立的調(diào)查組中，但是這9人被分入不同的小組，司法調(diào)查工作遇到巨大阻力，停滯不前，重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室趕赴事發(fā)地，連同甘肅省檢察院、慶陽市檢察院和正寧縣檢察院，共同研究，展開事故背后的瀆職犯罪調(diào)查。

當(dāng)時(shí)地方檢察院坦言，擔(dān)心立案后社會(huì)輿論會(huì)把所有壓力施加到檢察院身上，牛正良分析后認(rèn)定，如果檢察院不立案，社會(huì)輿論更會(huì)施加壓力。經(jīng)過討論分析，決定將突破點(diǎn)放在了教育主管部門、交通管理部門和鎮(zhèn)政府管理部門上。

“甘肅慶陽校車私自改裝，作為幼兒園的上級(jí)教育主管部門是否知道？營(yíng)運(yùn)四年，交通主管部門是否知道？地處鎮(zhèn)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)又是否知情？”而隨后的調(diào)查也正如先前的判斷，教育主管部門應(yīng)付上級(jí)，根本沒有按規(guī)定定時(shí)檢查；交通管理部門每次都是罰款了事；鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)則知情不作為。事后包括正寧縣及榆林子鎮(zhèn)政府、教育、交警部門其他責(zé)任人在內(nèi)，被追責(zé)的政府部門相關(guān)責(zé)任人總共有16名。

重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室成立剛滿兩年，在這兩年里，辦公室與地方檢察機(jī)關(guān)和其他部門緊密配合，極大地提升了查辦事故背后所涉失職瀆職等職務(wù)犯罪的效率和質(zhì)量，達(dá)到了速度更快、打擊更準(zhǔn)、辦案質(zhì)量更高、效果更好的良好局面。牛正良告訴記者，重大責(zé)任事故調(diào)查辦公室會(huì)繼續(xù)加大對(duì)事故調(diào)查工作的指導(dǎo)，及時(shí)研究解決工作中存在和遇到的法律政策問題，在摸索中不斷前進(jìn)。