促進村級公益事業健康有序發展

2008年開始的一事一議財政獎補試點，有效帶動和推進了農村公益事業建設發展，解決了農民群眾需求最迫切、反映最強烈、利益最直接的路、水、電、村容村貌等問題，極大地改善了廣大農民群眾的生產生活條件，加快了城鄉一體化和新農村建設步伐。但也存在群眾籌資籌勞、項目管理以及資金管理不規范、不完善等問題，影響了村級公益事業的健康發展。為進一步規范村級公益事業建設一事一議財政獎補工作，推動此項工作在陜西省健康、有序發展，省綜改辦聯合渭南市綜改辦、咸陽市綜改辦深入基層，通過召開座談會、聽取匯報、實地查看、走訪群眾、查閱文件資料等多種形式，扎實開展一事一議財政獎補制度調研，為促進全省村級公益事業健康有序發展提供借鑒。

一、陜西省一事一議財政獎補制度建設的探索及成效

陜西省是2009年開始一事一議財政獎補試點工作的，當年在高陵、藍田等30個縣區開展試點，2010年下半年在全省全面推開。2009—2012年，全省共實施一事一議財政獎補項目 4.1萬個，總投資180多億元，其中，各級財政獎補資金66億元，近2000萬人口受益。

為做好試點工作，陜西省在中央出臺的一事一議財政獎補政策制度的基礎上，出臺了相關政策制度。其中，省農村綜合改革工作領導小組印發了《陜西省村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作方案》，指導全省一事一議財政獎補工作；省財政廳、省綜改辦聯合印發《陜西省村級公益事業建設一事一議財政獎補資金管理暫行辦法》、《陜西省村級公益事業建設一事一議財政獎補項目管理暫行辦法》；省農村綜合改革工作領導小組辦公室（以下簡稱省綜改辦）印發了《陜西省村級公益事業建設一事一議財政獎補工作考核評價辦法》。這些政策制度從一事一議財政獎補工作指導思想、基本原則、獎補范圍和標準、工作程序、工作考核等方面予以明確。此外，省綜改辦還擬制定《陜西省村級公益事業建設一事一議財政獎補監督檢查制度》，進一步完善一事一議財政獎補省級制度體系。

同時，縣（市、區）也出臺了一事一議財政獎補制度。以渭南市為例，市綜改辦結合實際，印發了關于《陜西省村級公益事業建設一事一議財政獎補資金管理暫行辦法》的貫徹意見，制定了《渭南市村級公益事業建設一事一議財政獎補工作考核辦法》、《關于進一步規范村級公益事業建設一事一議財政獎補申請資料的通知》，在全市范圍內明確了財政獎補工作有關規定以及考核辦法，統一了財政獎補項目和財政獎補資金申請文本。大部分縣（市、區）均制定了《村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作方案》、《村級公益事業建設一事一議財政獎補項目會計核算辦法》。

經過3年多來的實踐，陜西省一事一議財政獎補工作制度建設取得了極大成績，主要成效有六點：一是明確了一事一議財政獎補工作的指導思想及工作原則，為一事一議財政獎補工作的順利開展指明了方向。二是規定了村民一事一議籌資籌勞工作程序。建立和初步完善了農民負擔監管制度，加強涉及農民負擔事項的監督檢查，減輕了農民負擔。三是明確了省、縣、鄉鎮財政、綜改部門的工作職責，使各級分工負責，權責明確，確保各項制度能夠落到實處。四是明確了項目管理原則以及項目的申報、審批、施工、驗收、管護等管理辦法，保證了項目建設質量。五是明確了財政獎補資金管理原則，確保了財政獎補資金運行的安全高效，逐步實現科學化、精細化管理要求。六是健全了一事一議財政獎補公示制、監督檢查、工作考核、基礎管理等各項制度，為一事一議財政獎補工作的穩步推進奠定了基礎。

二、一事一議財政獎補制度建設需要完善和解決的問題

根據陜西省集中審核及省重點檢查組在西安、商洛、渭南、安康、漢中進行重點檢查中反饋的一些信息，當前陜西省在制度建設方面需要完善和解決的問題主要有以下幾點：

1.一事一議財政獎補籌資籌勞不規范。一事一議財政獎補項目在計算籌資時上限是上年人均純收入的2%，群眾認為籌資數額年年變，一年比一年多；而且90%不需要投工，10%需要少量投工。由于獎補資金按籌資和籌勞折資總額計算，一些不需要投工或少投工的項目，項目村也想方設法將計算基數做大，多數村在籌勞時按上限或接近上限標準籌工。近幾年，農村青壯年，特別是90%以上男勞動力常年外出打工，能出工的，工程又用不上，村上便以自愿以資代勞名義，變相向農民籌資，一些群眾對此有意見。

2.項目管理不規范。一些縣（市、區）財政獎補項目建設規劃與新農村建設規劃、城鄉建設規劃銜接不到位，存在項目選擇上的盲目性和隨意性。一些市縣區部分領導把一事一議財政獎補項目作為地方爭取資金的一個新渠道，有些已出現了改變資金用途的苗頭，應引起高度重視。在項目申報上，未處理好規范操作與簡便易行的關系。一些項目預決算偏差較大，未起到預算對項目的規劃與約束作用。在項目管護方面，普遍將精力放在項目前期、中期以及完工上，對完工項目的日常維護缺乏行之有效的制度和辦法，管護費用未落實，管護責任不明確，影響項目中長期效益的發揮。

3.資金管理有待完善。2011年前，一些縣（市、區）為了爭取更多的財政獎補資金，在審批項目時有意多批了一些項目，導致財政獎補資金兌現不到位。2012年，盡管省市多次強調，實錢安排實項目，但還有少數縣（市、區）超財政獎補資金規模批復項目，存在財政獎補資金不能完全到位的隱患。有些財政獎補資金兌付不夠及時，沒有根據工程進度或完工程度分次分批兌付資金，存在滯留專戶的問題，資金使用效率不高。資金撥付的隨意性較大，預算執行不均衡，在一定程度上影響了項目建設進度。

4.監督機制不夠健全。雖然在監督檢查上出臺了相應的措施和辦法，但有的縣（市、區）在一些環節實際操作中有制度和執行脫節現象。如項目申報中不是按照區域發展規劃或項目庫中已有項目，存在人情項目、隨機項目，缺乏籌資籌勞監督機制、項目預決算審核機制和項目公示制。重事前事中檢查，輕事后檢查；重財政獎補資金撥付，輕資金使用效益的跟蹤檢查。會計核算辦法不完全一致，記賬科目不統一或記賬不及時等，都在一定程度上影響會計監督職能的發揮。

5.政策宣傳有待深入。一些縣（市、區）把主要精力放在項目上，忽視了政策宣傳工作；重視了對群眾的宣傳，忽視了對領導和社會各界的宣傳，導致個別領導對一事一議財政獎補工作認識上存在誤區。一些縣市區項目完工驗收后，未豎立標識牌或標識牌內容、形式不統一等，弱化了一事一議財政獎補工作的社會效應。

三、一事一議財政獎補制度建設意見及建議

在一事一議財政獎補制度建設框架方面，建議以中央一事一議財政獎補有關政策為指導，以村民議事為前提，以群眾籌資籌勞為基礎，以規劃編制為藍圖，以項目管理為關鍵，以資金管理為核心，以日常管理工作為抓手，以監督檢查為保障，以績效考核為激勵約束，堅持規劃先行、有序推進，先議后籌、先籌后補，因地制宜、量力而行，公開公示、陽光操作。分級管理，以縣為主。構建制度完備、運作高效、管理規范、監督有力、成效顯著的一事一議財政獎補工作運行體系。

在一事一議財政獎補制度建設目標上，力爭用一年左右的時間，達到村民民主議事程序更加規范嚴謹、一事一議籌資籌勞更加合規合理、審核審批程序更加規范嚴格、規劃編制更加科學完整、制度建設更加全面有效、獎補資金分配使用更加安全高效、項目監管更加嚴格到位、村級公益事業建設更加均衡有序的目標。

為此，需要制定和修改完善一事一議財政獎補政策制度。

在省級層面，修改籌資籌勞標準。一是將“人均籌資最高不得超過上年農民人均純收入的2%”，修改為按絕對數確定。二是將“每個勞動力每年承擔勞務的數量不得超過10個工日”，修改為每個勞動力每年承擔勞務的數量不得超過5個工日，籌勞折資標準由縣政府根據當地工價從低確定。三是嚴格方案審核。項目方案由鄉鎮政府初審，縣政府農民負擔監督管理部門復審，主要審核項目方案是否符合政策規定、是否真實有效，特別是籌資籌勞合理性的審核，對不需農民投工或農民投工難以完成的，不得籌勞，防止用自愿以資代勞及以資代勞標價過高等方式變相增加農民負擔，規范籌資籌勞行為。同時，修改完善《陜西省村級公益事業建設一事一議財政獎補資金管理暫行辦法》。明確資金管理原則、財政獎補資金分配標準、財政獎補政策執行標準、項目預決算、縣級報賬制、鄉鎮報賬制具體程序和要求以及市級管理職責等，要求縣、鄉鎮實行專戶管理，專款專用。提高政府財政獎補資金占整個公益事業建設資金的比重，適當減輕農民籌資籌勞壓力等。

在市級層面，應偏重以下幾個方面：一是制定《村級公益事業建設一事一議財政獎補特惠制項目管理辦法》，明確指導思想、原則、實施步驟以及工作要求。二是完善一事一議財政獎補績效考評制度。從組織領導、政策宣傳、項目管理、資金管理、監督機制、信息系統使用等方面，考核縣（市、區）一事一議財政獎補工作。三是制定監督檢查工作制度。強化市級綜改辦監督檢查責任，明確監督內容、方式等，督促檢查縣（市、區）一事一議財政獎補政策落實情況。按照專業監督和社會監督相結合、事前事中事后監督并舉的要求，建立健全監督檢查制度。加大對一事一議籌資籌勞及財政獎補的公開公示力度，防止超范圍、超標準籌資籌勞及違規使用財政獎補資金的問題。四是建立綜改干部培訓制度。組織舉辦一事一議財政獎補工作政策、業務培訓班，提高人員素質。同時，著重制定和完善項目預決算及審核制度、項目庫建設制度、項目驗收制度、項目管護制度、檔案管理制度和信息調研工作制度。

責任編輯：欣聞