建立全國統一學籍信息平臺

郭宇寬 王增偉

20世紀90年代以來，隨著中國城市化進程的加快，農村大量富余勞動力涌入城市，而中國義務教育資源配置機制并未隨之做出及時、有效的變化，因此大量流動兒童的教育問題日益凸顯出來，具體表現在“打工子弟”與“留守兒童”兩個方面。

許多研究都將這兩方面分開來談，其實這兩個問題是一枚硬幣的兩面。據我們2008-2010年對北京和上海打工子弟1000名10歲左右打工子弟的跟蹤調查，發現每年在“留守”與“流動”之間變化的孩子大約在30%左右，今天留守的兒童，明天就成為流動了。因此，本文統一使用“流動兒童”的概念，在具體論證上則更多采取“打工子弟”的視角，因為打工子弟所處的特殊環境更能凸顯出城市化進程中的城鄉矛盾。

“兩為主”政策背后的財政難題

為解決流動兒童接受義務教育的難題，國務院于2001年出臺了《關于基礎教育改革與發展的決定》，明確提出“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”（簡稱“兩為主”政策）。“兩為主”政策規定了解決流動兒童教育問題的責任主體——流入地政府。由于人口流動的最大動力來自于經濟因素，因此中國東部經濟發達地區的發達市縣實際上成為了主要的流動兒童教育責任主體。

“兩為主”政策貌似打破了戶籍制度對城鄉兒童公平接受義務教育的阻隔——既然所有適齡兒童都能就讀公辦中小學了，豈不是真正實現教育公平了嗎？但現實結果是，北上廣等大城市的打工子弟教育狀況并沒有得到根本改善，媒體接連報道的打工子弟學校被關停事件直接反映了“兩為主”政策在執行中的尷尬：現有公辦中小學無力全部吸納不斷涌入的流動兒童，同時民辦學校甚至是未取得合法執照的“打工子弟學校”遠遠不能達到義務教育學校“標準化建設”的要求。根據我們在山東、江蘇、上海、廣東等發達地區調研的結果，各地對于貫徹落實“兩為主”政策要求不可謂不努力，但仍然無法突破現行財政管理體制的固化難題。

課題組在江蘇省調研發現，江蘇省對流動兒童教育問題做了一些非常積極的工作，包括從2005年開始每年安排1500萬元專項經費用于省內流動兒童教育工作，并于2011年將補助經費增加到3000萬。然而這些補助資金對于日益增長的流動兒童數量來說仍然是杯水車薪。隨著非本地戶籍生源的快速增長，江蘇省許多發達地區的流動兒童數量已經接近甚至超過當地學生數，這些地方為保障流動兒童接受義務教育提供辦學條件和師資條件所需要的經費壓力越來越大。實行全面免費義務教育以后，地方財政承擔了這些孩子全部的學習費用，而且還在逐年增長，所以許多地區現有辦學規模已經無法保證當地適齡兒童和流動兒童同時按照“就近入學”的原則接受義務教育的需要，一些大班額現象非常嚴重，一些地區特別是城市公辦學校班額較大，有的學校班額達到60多人，生師比嚴重超標，所以只能安排流動兒童到指定相對較遠的公辦學校就讀。甚至一些干部私下里向課題組訴苦，一些“災情”嚴重地區因為經費不足，不得已便向流動兒童收取借讀費，這是與中央政策相違背的，但不收借讀費財政確實無力提供額外的支持，這讓許多地區進退維谷。

以江蘇省昆山市為例。由于昆山市財政收入能力較強，所以昆山市盡量將大部分流動兒童吸納到公辦學校中，對于無力吸納的，再分配到民辦學校中。表1列出了非昆山籍兒童在公辦、民辦中小學分布情況。

可以看出，盡管昆山市是全國百強縣首位，而且地方教育財政支出比例超過20%，但仍然無力將所有流動兒童都吸納到公辦學校，還有接近四成流動兒童被迫到民辦學校就讀。整個蘇州市有241所民辦學校，其中合法的只有74所，其余都是非法辦學。蘇州市的財政收入位列全國前列，尚且要依靠民辦學校甚至非法學校來吸納流動兒童，可以想見其它地方情況可能更差。

目前昆山市9所民辦學校都是合法辦學，而且市政府正在努力也將它們轉化為公立學校，但面臨的一個最大障礙就是錢從哪里出。昆山市本級財政已經承擔了大部分義務教育財政支出，包括事業費支出和基建投資支出。如果再轉化剩余的民辦學校，一定會面臨生均公用經費、教師績效工資大幅上漲的壓力。由于江蘇屬于東部發達省，所以中央財政基本不向江蘇進行轉移；昆山又是江蘇的經濟發達市，所以省級財政基本也不向昆山轉移，只是每年象征性地撥付一些獎勵經費。因此，昆山市一方面將三分之一的稅收上繳了上級財政，另一方面又承擔了包括蘇北、安徽、河南等省內外流入的流動兒童的義務教育財政支出，財權與事權嚴重不匹配。

上海與昆山市的情況類似。現在上海市義務教育階段適齡兒童一共36萬人，其中流動兒童占所有兒童的比例為40%，小學一二年級更是超過50%。按照上海市2萬元/人/年的財政補貼標準，僅人頭支出每年就有七十幾個億。如果要將所有兒童都納入公辦學校，那新建學校的費用、教師編制增長帶來的教師績效工資壓力更是不可想象，因此上海市本級財政不具備將所有兒童納入公辦學校的條件，只能以民辦學校乃至“打工子弟學校”作為補充。因此流入地政府除了上級的壓力以外，主要靠覺悟，缺乏解決流動人口子女義務教育的制度性支撐。

關鍵在于提高“瞄準效率”

那么如何從財政角度為解決流動兒童教育問題建立制度性安排呢？現有的研究表明有兩種可以并行的路徑：一是增量改革，即將以流入地財政為主的財政負擔模式轉變為中央、省、市縣三級財政共同負擔的模式；二是存量改革，即提高現有教育財政的“瞄準效率”。

增量改革毫無疑問是教育財政體制改革的大方向，但在另一方面，中央負擔的教育經費卻在很多地方被浪費。前任北京市教委主任劉利民曾表示，“近年來北京市和區縣財政每年用于流動兒童的教育經費超過10億元。”這個數據遭到了很多方面的質疑，大多數打工子弟并沒有感覺到享受了這么多的福利。但是，如果我們按照北京市2010年生均預算內公用經費支出小學5836.99元、初中8247.66元的標準，按照“公攤”的算法，將生均公用支出經費乘以在北京市公立學校就讀的打工子弟人數，得出北京市每年用于流動兒童教育經費超出10億元并不奇怪。但問題在于即使沒有一個打工子弟進入北京市公立學校，北京的教育經費也很難省下十幾億來。原因在于北京目前并沒有專門為打工子弟興辦學校，主要是以一些每班生額不足二三十人的公立學校為主招收打工子弟， 只要增加每個學生幾百元的生均公用經費即可。如果不是由打工子弟來使用，大多數這些生源不足的北京市公立學校依然需要運轉維持，實際資源使用效率較為低下。

不僅北京面臨教育資源使用效率低下的問題，中西部許多貧困地區一方面是教育經費不足，一方面也存在教育財政浪費的問題。2011年有媒體披露了湖南永州教師吃空餉的情況：“教師在編不在職，拿著財政薪水，卻在從事第二職業；校長放任教師停薪留職，隱瞞不報，截留教師工資作學校收入，或中飽私囊；教育局默許學校行為，或參與聯合吃財政空餉。”僅寧遠一縣，就有上百教師吃空餉。網上有很多批評，但在筆者看來，這是目前教育撥款體制下幾乎無法避免的，在教育經費在基層的使用是幾乎一筆糊涂帳的情況下，基層有“吃空餉”的傾向，是真實的人性的反應。而永州的教師吃空餉問題，在全國范圍內這只是揭開了冰山一角。

問題在于，這些教師即使不在職，學校依舊可以正常運作，同理即使這些教師真的在職，可想而知也是無所事事。而永州及寧遠縣因為毗鄰廣東省又是湖南重要的勞務輸出基地。 可想而知很多永州的孩子在外地做打工子弟，享受不到公共教育資源的補貼，而在家鄉，很多教育資源卻被浪費，人浮于事的一些人在“吃空餉”、“吃空額”，這絕對是教育事業的異化。這也凸顯出本課題的核心問題，即如何協調一方面流動人口的孩子“沒學上”，一方面北京或者永州各地都存在不同程度的教育資源低效配置乃至“吃空餉”，也就是如何盡可能使公共的教育經費能夠跟著孩子走，而不是跟著校長走或者跟著教育局走。

同樣的道理，教育經費若要用在“刀刃上”，最理想的方法也是采取“教育券”的方式，根據適齡兒童家庭資產、收入、人數等信息將所有兒童根據不同標準進行劃分，生均公用經費所有兒童共享，貧困補助只有達到貧困標準的兒童才有權享受。但中國在現階段很難實現這種理想狀態，原因在于我們現有的身份管理系統對此缺乏技術支持，甚至準確統計適齡兒童年齡、地理位置等信息都有困難。在調研中我們發現，許多流動兒童密集地區都有這樣的抱怨：“有的學生在校才讀了兩個月，連招呼都不打（學籍未注銷）就不見了，學校派人多番打聽后才知道，原來學生已經隨父母到另一個城市去了”。還有些進城務工的父母為不滿國家法定上學年齡的孩子謊報年齡，將應接受幼兒教育的孩子提前送到小學里，把小學當成了托兒所。上述種種亂象之所以能發生，關鍵在于中國缺乏像成人身份證系統一樣面向義務教育階段人群的身份管理系統。

全國統一學籍信息平臺是改革的軟性基礎

對于義務教育階段的兒童，中國現在缺乏一套行之有效的身份管理系統，具體表現在教育財政體制上，即為現行義務教育財政缺乏足夠清晰透明的撥付依據。

對于義務教育階段人群，學籍毫無疑問是身份證外最重要的身份標識，因此學籍信息系統也應該成為義務教育服務基礎設施中的重要組成部分。教育部其實已經意識到了學籍管理的重要性。2007年9月，教育部辦公廳發布《中小學學生學籍信息化管理基本信息規范》，對中小學學生學籍管理所需的數據內容及其技術屬性作出了規定，定義了中小學學生學籍管理中涉及入學、轉學、借讀、休學、復學、升級、畢業、綜合素質評價、學業考試、獎勵、處分等管理工作所需的基本信息。在這一文件的指導下，各省、自治區、直轄市都開始逐步建立本區域內的學籍信息系統。在我們調研的省市，包括江蘇、上海、山東、廣東，全都建立了省（市）本級的學籍的學籍信息系統。

這些省級的學籍信息系統都能做到“全省（市）聯網，一人一號”，即在本省（市）內每個學齡階段的孩子只能獲得唯一一個學籍號，學生信息可以通過網絡集中處理，轉學、休學、復學、退學、升級、跳級、留級等學籍變動均需經批準后，在學籍系統中進行。這樣一方面能避免一些“名校”突破招生限額多招收優質生源，另一方面也能對省內義務教育階段的流動兒童的信息有一個持續的跟蹤統計，避免前面講的“學生突然失蹤”和“不足齡學生”等現象的出現。

但是這些省級的學籍管理系統有一個缺陷，就是像早時候修鐵路一樣，這些系統也是各修一截，并不能做到“車同軌”。一旦孩子發生跨省的流動，學籍就無法追蹤，所謂學籍和戶籍脫離就沒有意義了。也可以這么說，假如一個蘇北的農村孩子，從鄉村進入城市就讀，教育經費可以做到跟著他走，戶籍地所在學校也不能“吃空餉”。而假如他流入到上海去，一是江蘇省的教育經費他就不可能享受到，二是他戶籍所在地的校長就可以上下串通，依舊虛報其學籍，靠這個信息系統就不能發現了。

許多學者都在呼吁建立“教育券”制度，但在實際上，中央財政負擔的生均公用經費實際上就是一種“教育券”，因為它的作用對象就是學齡兒童本身，也就是說一個安徽孩子到江蘇讀書，他仍然能享受中央財政撥付的生均公用經費。但是這個教育券制度還不完善，因為缺乏對流動兒童的準確統計導致它的瞄準效率過低。考慮到未來的增量改革，中央財政負擔比例的增大，這種撥付誤差造成的資源浪費將更加嚴重。因此，如果我們要推進教育財政體制改革，要建立跟隨實際的兒童流動，不是戶籍為撥款單位，那么建立全國統一的學籍信息系統是當務之急。借助于這一平臺，政府將能大幅度降低“該給的沒給”和“不該給的給了”這兩類錯誤，從而大大提高教育服務的“瞄準效率”，并達到節約公共資金的目的。

推進教育人事體制改革

前面提到了廣東對學籍平臺的利用走在了全國前列，不僅在技術上能準確統計學齡兒童的規模、地理分布等信息，而且改變了地方教育財政預算的測算模式。然而在更大范圍的、跨地區的教育財政體制改革上，廣東省也還處于艱難推進的階段。比如一個粵西或粵北貧困縣市的孩子跟隨打工的父母到了東莞市上學，雖然在技術上這個孩子是可以被準確追蹤的，但用在他身上的教育經費卻也難以實現完全轉移到東莞來。對此東莞市也在一直向廣東省反映，并獲得了一定的回應，具體表現為每年廣東會根據東莞接受流動兒童的數量，以專項轉移支付的形式向東莞轉移一部分資金。

在中國現行財政體制“分蛋糕”的邏輯下，這其實也是教育券邏輯的實現，只是還比較粗糙。 前面我們提到了湖南永州教師吃空餉事件，除了凸顯出教育財政體制的固化，也凸顯出了教育人事體制的固化，而且這兩個方面關聯性很強。現行的教師編制是按照“生師比”進行合編的，即一定數量的學生編配一定數量的老師，城鄉有差別。但隨著城市化進程的加快和流動人口規模的劇增，導致教育人事體制出現了多個方面的扭曲：

一是像湖南永州一些勞務輸出地依托戶籍偽造學生數量從而人為地隱性“超編”，騙取教育經費，不再詳述。

二是許多人口流入地區缺編嚴重，教師數量嚴重不足。如果再加上現行城市規劃“攤大餅”、“蓋高樓”的傾向，往往導致大班額現象的出現。我們在鄭州、西安等地調研時發現，中西部省份的省會城市往往是本省務工人員的集中流入地，許多中小學班級出現七十人、八十人乃至超過一百人的“超級班”，甚至有老師因為班級太大講課時不得不使用麥克風。可以想象這種情況下教師肯定疲于上課，放到每個孩子身上的經歷也不會太大，教育質量肯定不敢恭維。

更嚴重的是，由于教師數量實在難以應對大量涌入的流動兒童，鄭州、西安的一些學校不得不聘用“合同教師”，這些教師只能每月獲得固定工資，但沒有事業編制，也不能享受編制所附帶的各種福利。因此“同工不同酬”的現象很突出。河南洛陽市一位校長向我們抱怨：許多具有豐富教學經驗的“合同教師”往往通不過人事局的教師編制考試，而人事局選拔出來的教師往往不能適應日常教學工作，教學水平很低。這位校長只是點到為止，但他的潛臺詞其實是在說教師編制的配額包括教師的審核、錄用權都掌握在人事部門的手里，這里面充滿了很大的權力尋租空間。

第三，流出地學校“結構性超編”、“超編缺人”。既然編制是按照生師比進行配置的，怎么會“超編缺人”呢？原因在于許多勞務輸出地的偏遠山區人口的大量流出，導致這些地方的村小或教學點學生數量極少，一個老師、五六個學生的學校很常見。按生師比計算已經達到了5：1、6：1，是遠遠超編了，但一個老師又無法完成不同學科、不同年級的所有教學任務，所以叫“超編缺人”。前段時間全國范圍內被緊急叫停的“撤點并校”其實就是在這種情況下的不得已的選擇，體現的是我們在追求效率和公平的過程中所不得不遭遇的矛盾。一個可能的解決方案是發展、完善“寄宿制學校”，但還有待仔細驗證。

以上三個突出矛盾，已經嚴重挑戰了現行的教育人事體制，改革在所難免，但問題是改革背后牽涉的還是一本財政賬，即不該花的錢堅決不花，該花的錢盡量花得有效率。而在這背后，仍然脫離不了對學生規模、地理信息的準確統計與預估。

建立統一的學籍平臺

就在我們調研期間，高興地得知教育部也在著手進行前期調研，意圖著手推進全國統一學籍信息平臺的建立，這無疑是一個很好的信號。表2是各地學籍平臺建立及使用情況：

因此從技術上看，建設全國性學籍信息平臺并無難度；從成本——效益分析的角度看，建設此平臺也絕對是有效率的；而且學籍平臺能明顯提高財政的工作效率，因此各地財政部門對此也都舉雙手贊成。

但是，我們在調研中發現最大挑戰其實并不是學籍平臺建立本身，而是平臺建成后政策上的配套問題。比如在某些省份，學籍信息系統功能很完善，但只是用于教學管理，并沒有成為教育經費的撥付依據，即教育部門根據學生規模向財政部門申請財政撥款的時候，對學生規模的統計還是通過“學校→學區→教育局”這種傳統的層層上報的模式進行的。這一點令人很費解，既然學籍系統可以做到“全省聯網、一人一號”，那么財政部門直接從學籍系統調取數據就行了，為什么還要依靠傳統的人工操作的方式進行呢？

這里面的貓膩不明講也很容易明白，凡是人工操作就有了徇私舞弊的空間。在這方面廣東省走在了全國的前列。我們在東莞市調研期間發現，東莞市在做教育財政預算時對學生規模及分布的統計是不需要經過學校校長、教育局長的，只需要直接從中小學學籍管理系統中就可以提取出關于學生數量和分布的信息，然后根據這些信息進行預算測算。這就從技術上消滅了學校、教育局在學生數量上做文章從而騙取教育經費的空間。因此，學籍信息化平臺的建立不是目的，如何能讓其在提高財政“瞄準效率”的改革中真正發揮作用才是最需要考慮的問題。

全國中等職業學校學生管理信息系統（簡稱中職學籍系統）的經驗可以為中小學學籍信息平臺的建立提供許多借鑒。有些問題既然能發生在中職學籍系統中，就也有可能發生在中小學學籍系統中，因此我們在推進中小學學籍管理系統的建立過程中可以參考這些前車之鑒，從一開始就將這些漏洞堵死，少走一些彎路。

總之，以學籍信息化平臺取代人工操作在政策的執行上一定會受到某些部門利益的挑戰，但只要中央足夠堅決，部門利益集團就會意識到這一開放的過程是不可逆的。而且根據各省中小學學籍信息平臺及中職學籍信息平臺的經驗，新的平臺在建設過程中一定可以發揮后發優勢，成為提高流動兒童教育福利的重要工具。

（作者分別為中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心副主任；助理研究員）