論中國在釣魚島列嶼之爭中對國際法的遵守

李潔宇

摘要：釣魚島列嶼是中國領土。中國依法獲得對釣魚島列嶼的主權；中國的海洋立法和執法活動符合《聯合國海洋法公約》的規定；中國依法聲索對釣魚島列嶼領海的主權；中國提議的“擱置爭議，共同開發”方案符合《公約》精神。日本對釣魚島列嶼的主權聲索建立在所謂“時效”“實際控制”基礎上，缺乏法律效力。

關鍵詞：釣魚島列嶼；先占（占領）；國際法；大陸架

中圖分類號：D815.3 文獻標志碼：A 文章編號：

釣魚島列嶼之爭指對釣魚島列嶼的主權之爭和對相關海域的權利之爭。釣魚島列嶼是中日東海利益爭奪的焦點。中日加強對釣魚島列嶼的主權聲索，加強在相關海域的維權，使釣魚島列嶼之爭持續升溫。對中國在釣魚島列嶼爭端中如何遵守了《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），依法捍衛領土完整，維護國家利益，遵守國際法的規定，展現了負責任國家的姿態，本文試作如下分析。

一、中國依法確立對釣魚島列嶼的主權

釣魚島列嶼是中國領土。中國通過先占（占領）確立了對釣魚島列嶼的主權。先占（占領）有一系列行為要素構成，包括立法、行政管轄和軍事管轄等。

司法判例遵循時際法的原則，考察行為發生時適用法律的效力，而不是爭端產生時適用法律的效力。根據18世紀的國際法，單純的“發現”便能確定對某一領土的主權。中國早在春秋戰國時期就發現了釣魚島列嶼，將其命名為“列姑射”； 第一次明確提到“釣魚島列嶼”的書籍是明朝初年的《順風相送》；清朝的《更路簿》記載了中國漁民在釣魚島列嶼海域的航線；《浮生六記》記載，沈復對釣魚島列嶼周邊地形及方位做了描述。[1]P301

中國對釣魚島列嶼擁有主權的證據還在于行政管轄。漢代、三國、隋朝、宋代對釣魚島列嶼有專屬經營管轄權；宋朝，釣魚島列嶼的行政管轄權歸屬福州、泉州、晉江；清康熙六十一年（1722年），清監察御史第一任巡臺御史黃叔敬巡視臺灣，隨后作《臺海使槎錄》中列舉了臺灣所屬各港口，將釣魚島視為中國海防前沿要塞，表明在行政上早已屬于臺灣府管轄；1893年，慈禧太后將釣魚島列嶼中的三個小島賜給盛宣懷，以供采藥。

中國從16至19世紀繪制的官方地圖均把釣魚島列嶼納入主權范圍，顯示了用包括武力在內的一切手段捍衛主權的意志。例如1556年的《小東島暨諸海山圖》，1561年的《萬里海防圖》，1562年的《福建沿海山沙圖》，1621年的《福建沿海山沙圖》，1621-1628年的《福建防海圖》，1719年的清朝康熙的《針路圖》，1719年的《琉球地圖.琉球三十六島圖》，1756年清乾隆朝的《針路圖》、《琉球國全圖》和1863年的《大清一統輿圖》都有這種功效。[2]P86

中國對釣魚島列嶼的主權聲索還有國際條約為證。國際條約在判決領土主權歸屬時具有決定性的效力。1895年4月17日，中日簽訂《馬關條約》，將臺灣群島及其附屬島嶼割讓給日本。但是，1941年中國政府對日宣戰廢除《馬關條約》。1943年《開羅宣言》、1945年《波茨坦公告》先后做出了對戰后處置日本的規定，日本竊取中國的領土，如媽媽周、臺灣、澎湖列島等歸還給中國，日本以《馬關條約》簽訂前就將釣魚島列嶼劃歸沖繩縣管轄為由，辯駁釣魚島列嶼不在“竊取”之列。根據“誰主張，誰舉證”的法律原則，日本應拿出將釣魚島列嶼劃歸沖繩縣管轄的內閣決議作為證據，但迄今為止，日本仍然無法舉證，內閣決議是否存在尚有爭議。而且，日本趁中日戰爭結束之際，在未通知清政府的情況下，通過所謂內閣決議，將原屬于中國的領土據為己有，此舉和“竊取”并無二致，違反了國際法維護和平與正義的原則。再者，《開羅宣言》關于日本歸還領土的條款是列舉式而非窮盡式，釣魚島列嶼雖未在列舉之列，但應屬歸還之內容。韓國同樣以《開羅宣言》為證，認為日本應歸還獨島。

1895年前日本的官方文獻、私人著作及地圖都舉不出任何證據，證明釣魚島列嶼歸其所有。歷史上琉球群島并不包含釣魚島列嶼，明治維新后，即便日本吞并琉球國并將其改稱“沖繩縣”，也沒有改變上述琉球的地理界限。甲午中日戰爭之前，日本政府已經在考察將釣魚島列嶼據為己有的可能性，但經多次調查后，斷定這種嘗試至少將引起中國的警覺和爭議，方才將之擱置。1894年7月日軍發動甲午戰爭，在戰爭勝利在望時，迫不及待便通過所謂“內閣決議”，將單方面覬覦了十年之久的釣魚島列嶼劃歸沖繩縣管轄。[3]P76-79

日本也以國際條約為由，申明對釣魚島列嶼擁有主權，但其證據存在明顯缺失。1951年9月18日，美國單獨主宰的舊金山和會通過了對日和約，規定美國將托管琉球群島，美國政府在1953年劃定的琉球群島的經緯度將釣魚島列嶼包含在內。1971年日美兩國簽訂的《沖繩歸還協定》宣布將釣魚島列嶼的行政管轄權歸還日本。根據1969年《維也納條約法》，為第三國設定權利，需得到其書面明示接受。[4]P502《聯合國憲章》也規定托管條款具體內容及修改須由直接關系國予以議定，特別是條款的更改及修正權應由“安理會”或“聯合國大會”行使。新中國成立后，中國并非任何國家的殖民地，美國或日本無權就中國領土做出任何決定。

日本以“時效”或“實際控制”為由，認為已經取得對釣魚島列嶼的主權，同樣缺少法理依據。將所謂的“時效”或“實際控制”作為判斷領土歸屬的證據，并非司法判例中的普遍原則。時效指一國占領他國土地，后者長時間不表示反抗，在法律上被視為默認，經過相當長一段時間，前者自動取得原屬于后者的領土。實際控制指當一國對所轄領土疏于或沒有行使主權，而造成當地主權缺位的時候，看實際控制權掌握在哪一國手中。中國從未停止過對日本非法侵占本國領土的抗議，臺灣曾于1971年將釣魚島列嶼劃歸宜蘭縣管轄。中日兩國曾在上世紀70年代達成君子協定，將釣魚島列嶼爭端擱置起來，1978年《中日和平友好條約》充分說明了這一點。1992年中國用立法形式莊嚴宣告對釣魚島列嶼的主權。所以，日本的“時效”或“實際控制”立場是站不住腳的。

二、中國海洋立法和執法活動符合國際法

《聯合國海洋法公約》規定，其他國家的船舶在沿海國的領海有無害通過的權利。無害通過指不破壞沿海國的和平、安全及良好秩序。沿海國有權在領海中適用刑法，對在航行其中的外國船舶上發生的犯罪行為，履行逮捕和調查程序，前提是該犯罪行為破壞了本國的和平、良好秩序和安全。若外國軍艦通過沿海國領海時，違反了后者關于無害通過的規定，并拒絕后者讓其遵守規定的要求，沿海國有權利要求其立即離開自己的領海。沿海國有權制定與《公約》一致的關于領海和專屬經濟區的法律。若沿海國有充分證據認為外國船舶違反了自己的法律和法規時，有權行使緊追權。[5]P34-40

中國于1992年頒布《中華人民共和國領海和毗連區法》，聲明釣魚島列嶼、南海諸島屬于中國領土，用立法形式明確了捍衛領土主權的意志，并規定中國領海是12海里。這符合《公約》對領海寬度的規定：從領海基線起算不超過12海里，沿海國對領海擁有主權，這種主權及于領海上空和領海下方的海床及底土。

《中華人民共和國領海和毗連區法》規定，外國非軍用船舶，享有依法無害通過中華人民共和國領海的權利。外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國政府批準。中華人民共和國政府有權采取一切必要措施，以防止和制止對領海的非無害通過。外國船舶違反中華人民共和國法律、法規的，由中華人民共和國有關機關依法處理。外國軍用船舶或者用于非商業目的的外國政府船舶在通過中華人民共和國領海時，違反中華人民共和國法律、法規的，中華人民共和國有關主管機關有權令其立即離開領海，對所造成的損失或者損害，船旗國應當負國際責任。中華人民共和國有關主管機關有充分理由認為外國船舶違反中華人民共和國法律、法規時，可以對該外國船舶行使緊追權。任何國際組織、外國的組織或者個人，在中華人民共和國領海內進行科學研究、海洋作業等活動，須經中華人民共和國政府或者其有關主管部門批準，遵守中華人民共和國法律、法規。違反前款規定，非法進入中華人民共和國領海進行科學研究、海洋作業等活動的，由中華人民共和國有關機關依法處理。[6]P72

2012年9月14日，由中國海監船組成的兩個巡航編隊首次抵達釣魚島列嶼附近12海里領海執法，并從此加強了在該該海域和12海里毗連區的執法活動，對違反本國領海法律制度的行為進行監管，對從事違法行為的外國船舶進行緊追、調查甚至扣留，這些都是與《公約》的要求相一致的。

三、中國依法聲索海域權利

沿海國對沿海大陸或島嶼擁有主權，則對其領海擁有主權，對專屬經濟區和大陸架擁有主權權利，這就是《公約》“陸地統治海洋”精神的含義。《公約》中關于島嶼的定義無法測量：島嶼是四面環水，在高潮時仍然能夠露出水面的自然形成的陸地。巖礁是島嶼的子集，即使符合島嶼定義，因不能維持人類居住或自身經濟生活，無法擁有專屬經濟區和大陸架，只能擁有領海。根據這一定義，島嶼是島礁灘洲等眾多海中陸地中唯一同時擁有領海、專屬經濟區和大陸架的陸地。司法判例就判斷“維持自身經濟生活”的標準沒有一致意見，但在考察島嶼的資格時將參考其經濟價值和面積大小，也就是說，不能維持人類居住或自身經濟生活的島嶼不具備擁有專屬經濟區和大陸架的資格。

馬英九等認為，釣魚島列嶼勉強能維持人類居住，但不能維持自身經濟生活，無法在經濟上自給自足，只能擁有領海，不能擁有專屬經濟區和大陸架，無力在中日東海大陸架爭奪中發揮效力。[7]P49釣魚島列嶼距中國大陸174海里，距日本沖繩島——琉球群島最大的島嶼224海里，若釣魚島列嶼能擁有大陸架和專屬經濟區，中日兩國必定會產生因此東海大陸架劃界爭端。日本不顧國際司法判例的通用做法，認為不管具體情況如何，釣魚島列嶼都應擁有專屬經濟區和大陸架，缺乏法理依據。

《公約》規定，大陸架指領海以外依其陸地領土的全部自然延伸，擴展到大陸邊外緣的海底區域的海床和底土。如果從測算領海寬度的領海基線到大陸邊外緣的距離不足200海里，則延伸至200海里。大陸架有寬窄之分，窄大陸架的寬度是200海里，寬大陸架的寬度超出200海里。如此，海岸相向或相鄰國家間海域寬度不足400海里，必定會產生專屬經濟區和大陸架的重疊現象，衍生關于這些海域的劃界爭端。《公約》規定，爭端國家應堅持采用能產生公平結果的原則對爭議專屬經濟區進行劃界。

公平是個有傳統和歷史意味的概念，不同國家有不同理解。日本認為根據《公約》大陸架定義中的第二層含義，其大陸架應跨越沖繩海槽，延伸至中國東海大陸架內，因此產生兩國大陸架劃界爭端，再采用“等距離中間線”原則將之解決。中國根據《公約》大陸架定義中的第一層含義即“自然延伸”原則，認為沖繩海槽是一個過渡型地殼，東側為琉球島弧，地殼運動活躍，西側為一個穩定的大陸沉降盆地，構成了中國東海大陸架和日本琉球群島島架的分界線，從領海基線起算，中國陸地領土在水下自然延伸至沖繩海槽為340海里，構成了中國在東海的大陸架。[8]P41中國劃定大陸架的方式更具有法理依據。

四、中國處理海域爭端遵守國際法“和平”精神

《公約》規定，關于爭端，在最終方案出臺之前，爭端國應達成實際可行的臨時協議，并許諾在過渡階段不采取單方面破壞臨時協議的行為。中日兩國在恢復邦交的談判過程中，關于釣魚島列嶼問題，同意擱置爭端，合作開發，表現了外交智慧和務實精神，不讓領土和海域爭端成為兩國關系正常化的障礙。

20世紀70年代，日本右翼團體“日本青年社”登上釣魚島列嶼，建燈塔，其后每隔數年，便重復登島修繕燈塔，得到日本海上保安廳的支持，在中國抗議之下，日本政府才暫緩考慮承認這種行為的合法性。2010年在釣魚島列嶼附近海域發生中日撞船事件，日本海上保安廳扣留中國漁船，后檢察總長做出釋放中國船長的決定。當時在美國訪問的菅直人首相稱對“釋放”一事毫不知情。2010年2月6日，菅直人內閣在內閣決議中主張并不存在鄧小平所說的中日兩國曾有互不觸及釣魚島列嶼歸屬的約定。[9]P61

2012年，東京都知事石原慎太郎宣布要購買釣魚島列嶼，使其從私人所有轉為官方所有，民主黨首相野田佳彥后宣布將釣魚島列嶼國有化，使中日釣魚島列嶼爭端日趨白熱化。自民黨首相安倍晉三就任后，在訪美和總統奧巴馬進行會談時，后者并未提及釣魚島列嶼爭端。日本公開破壞中日兩國默契，中國在釣魚島列嶼劃定領海基線，加強執法活動，是抵抗日本侵犯本國領土主權的自衛之舉。

日本在釣魚島列嶼問題上制造事端，目的是配合美國防范中國的崛起。奧巴馬政府在亞太地區采取再平衡戰略，預防中國在亞洲地區取得所謂“霸權”。中國加強海軍現代化建設，增強在寬廣海域的投放能力，對依賴海上貿易的日本造成了沖擊。中國從2009年起加強在南海地區的巡邏，使西方媒體質疑其是否在南海問題上采取所謂清掃性戰略。南海問題和東海問題具有聯動效應，中國若順利解決南海問題，東海問題也將朝向有利于中國的方向發展，日本因此關注南海事態，并在釣魚島列嶼問題上制造事端，牽扯中國對南海問題的注意力。2012年2月10日，日本防衛省防衛研究所發表的分析中國海洋動向的《中國安全保障報告2011》指出：東海和南海都是中國進入海洋的重要通道。伴隨中國在東海軍事力量的提高，在海域采取強硬態度的可能性也將提升。日本今后要對東海、南海和太平洋等日本近海的中國軍隊的動向保持進一步關注。[10]P55

在國際社會中以什么樣的方式行事，屬于軟實力范疇，關系到一個國家的國際形象。中國是國際社會的后來者，遵守包括國際法在內的國際制度，用國際規范約束自己的行為，承擔相應的國際義務，在思維和行為上融入國際體系，這樣才能減輕外界阻力，消除中國威脅論帶來的負面影響。但目前種種跡象表明，日本安倍政府在釣魚島主權等問題上沒有準備回歸理性、尋求合理解決途徑，而是打算沿著“挑釁到底、頑固到底”的路子走下去。中國政府和中國人民在捍衛領土領海主權問題上，將會永不妥協、永不退讓、斗爭到底。爭取釣魚島列嶼爭端和平解決的基礎是強有力的軍事實力和軍事斗爭支持。過去、現在和將來都是如此！

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