根治城市“牛皮癬”與建設誠信社會

侯克勤

導讀：清除城市“牛皮癬”是城市管理部門的一項重要職能。城市“牛皮癬”屢禁不止，深層次根源在于誠信社會機制建設的缺失。只有從建設誠信社會的基礎工作做起，努力建立健全并維護誠信社會的相關管理制度，相關部門各盡其職，聯手打擊和約束非誠信行為，加大誠信文化建設力度，使制作、使用假證件的人無利可圖、無隙可鉆，才能從根本上遏制城市“牛皮癬”猖獗的現象，從源頭上消除城市“牛皮癬”產生的土壤。

城市“牛皮癬”是指在城市公共場所亂寫亂貼的違法小廣告。各地幾乎都把整治和清除城市“牛皮癬”作為保持市容整潔、美化城市形象的重要工作，由城市管理部門來組織實施，但實際效果往往不盡如人意。有的地方花費大量的人力物力，清洗，覆蓋，粉刷，但時隔不久，就又恢復原狀；有的地方組織公安、城管等部門聯合執法，抓獲了一些亂寫亂貼小廣告的違法人員，但只能教育訓誡后釋放，實際效果非常有限。

其實，城市“牛皮癬”之所以成為影響城市容貌的頑癥痼疾，另有其深層根源。城市“牛皮癬”的起源、泛濫和屢禁不止，與誠信建設的缺失有密切關系。一般來說，城市“牛皮癬”的內容除了一個外地手機號碼，90%以上都是“辦證”（少量有“貨款”、“包小姐”等），辦什么證呢？百分之百是辦各種各樣的假證件，從身份證、工作證、畢業證、出身證、死亡證、結婚證到行駛證、駕駛證、房產證、各類資質證書、職稱證書、生育證等等，五花八門，無所不包。這種嚴重侵害社會誠信的違法行為，居然被認為只是影響了城市的市容市貌，絕大多數時候是由城管部門來組織消除、覆蓋，豈非咄咄怪事！不能正本清源，“牛皮癬”當然時時復發，不斷死灰復燃。因此，只有加強誠信社會建設，才是根治城市“牛皮癬”的治本之策，反過來也可以這樣說，能否從根本上清除城市“牛皮癬”，是檢驗誠信社會建設效果的顯著標志。

一、從假證件的市場需求看誠信制度建設的缺失

以承諾辦理各類假證件為主的城市“牛皮癬”的泛濫，說明制作假證件的“行業”很賺錢，說明對假證件的市場需求很旺盛，更說明了我們的社會誠信度很低。據公安部門曾經抓獲的專門從事制作、出售假證件的犯罪嫌疑人交待，他們的設備非常先進，生意很火爆，利潤驚人，只要你有需求，無論什么樣的證件都能幫你辦到，而且確實不乏利用假證件蒙混過關的成功事例。這說明，我們的社會，在誠信制度建設上還有很長的路要走，有很多工作要做。

中國社會曾經有兩千多年的專制史，長期以來，法律只是人治的工具而已，而且在民法領域，許多法律法規長期缺失。這是因為中國社會是一個從上而下管理型的社會，法律的制訂、使用都服從、服務于統治階級的需要，而調整民事關系的法律，由于和統治階級的利益關系不大，所以沒有人真正關心。新中國建立以后，這種情況有了很大的改變，婚姻法、合同法、民法通則、民事訴訟法等一大批重要的民法先后頒布實施，但仍然有很多領域沒有法律規范，例如相鄰權、失物歸還權、名譽權、隱私權等，都還很難得到法律的保護。法律法規的制訂、修改、頒布有賴于管理該項工作的主管部門，因此，一些沒有主管部門管轄的民法領域的法律法規就處于無人問津的地步。同時，已有的法律法規一般都比較粗疏，很難實際操作，只能輔之以大量的以文件形式存在的行政規章和政策規定，這些不公開、不透明，只由辦理人員內部掌握的政策隨意性較大，表現在證件的制作、使用方面，就是格式不統一、內容不規范、各自為政，地區、部門之間要求不一致，很難查詢。所謂“上有政策，下有對策”，是先有政策漏洞，才有對策利用，繁瑣復雜、無法或根本不去查證真偽的證件審查、證件管理體制機制，催生了證件造假市場的畸形繁榮。

誠信行為的產生和堅持，不能單純依賴思想教育，必須建立在堅實的制度保證之上，必須超越部門利益，從全局出發，通盤考慮，加快誠信制度體系建設。目前信訪人員和信訪件居高不下，社會民事調解工作消耗了大量的社會資源，都與民法制度不健全有很大的關系，必須加快民法立法步伐，盡快形成中國自己的民法法典，使公民在一切民事活動中都能有法可依，有法必依，從源頭上大量減少在民事活動中的大量不誠信行為和由此引發的各類糾紛，減少地方政府在處理民事糾紛中的不規范、不誠信行為。必須依靠法律制度的保障，建立公民、社會組織誠信信息庫，包括年齡、民族、學歷、職業、財產、收入、納稅、居住地、婚姻、家庭、通訊工具、機動車駕駛、社會福利保障等各方面的信息，并全國聯網，供專職工作人員查詢，減少對公民個人證件的依賴，對必須使用的證件，也應從內容到程序規范證件的制作、使用過程，使對社會的管理達到數字化水平。這樣，必然使假證件的市場需求大幅度減少乃至消失，城市“牛皮癬”也就沒有了存身之地。

二、從城市“牛皮癬”的屢禁不止看誠信利益機制建設之重要性

按照一般的邏輯思維，查處打擊亂寫亂貼城市“牛皮癬”的違法行為并非難事，因為違法行為人已經把自己的電話（一般是手機）公之于眾了，只要按圖索驥，停止該電話的使用，同時按照辦理電話時提供的實名進行調查和處理就行了。但事實絕非如此簡單，因為這樣做必須同時涉及到三個部門——城管部門負責發現和取證，電信部門負責停機和提供違法行為人的實名，公安部門負責處罰違法行為人。在這三個部門中，由于部門利益的原因，往往只有城管部門積極性最高，因為亂寫亂貼的城市“牛皮癬”直接損害了市容市貌，城管部門必須花費大量人力物力去清洗、覆蓋、粉刷；電信部門沒有積極性，是因為對客戶停機影響了本單位的經濟效益，而且違法行為人大多是異地辦卡，增加了停機處理的難度；公安部門沒有積極性，是因為這樣的案件并沒有直接受害人，沒有破案壓力，增加了辦案成本，最終只能對違法行為人教育訓誡一番，很少能提起公訴。由此可見，利益機制在查處打擊城市“牛皮癬”中的重要性。

在誠信社會建設中，利益機制同樣十分重要。如果一個社會，講誠信的人處處吃虧，而不講誠信的人卻處處沾光，那么這個社會講誠信的人就會越來越少。“徒法不足以自行”，如果單純依靠制度建設，而沒有健全的利益激勵約束機制，一個制度得不到切實遵照執行，就需要制定更多的制度來維護前一個制度，這就會陷入國學大師錢穆所說的“制度陷阱”。因此，建設誠信社會，當務之急是要建立健全的利益激勵約束機制，讓講誠信的人得到獎勵，不講誠信的人得到懲罰。要把誠信行為大力予以褒獎和表彰，對非誠信行為予以曝光和譴責，要通過制定和修訂法律法規，進一步加大對假冒偽劣、以次充好、短斤少兩、賴賬不還、“碰磁”、提供虛假信息、偽造證件、使用假證件等非誠信行為的打擊力度，讓他們在名譽上聲譽掃地，在經濟上得不償失，情節嚴重的甚至傾家蕩產。實行“黑名單”制度，對曾經有過非誠信行為的人或社會組織，在就業、承攬業務、貸款、享受社會公共福利待遇等方面在一定期限內受到一定程度的限制。

建立健全的利益激勵約束機制并不僅僅針對行為人和社會組織，還應當包括各級政府部門。建設誠信社會，不能過分迷信和依賴政府部門的監管職能，因為如果沒有健全的利益機制，政府監管部門同樣會偷工減料、推卸責任，甚至和被監管人同流合污。要發揮檢察機關對破壞社會誠信等侵害公共利益的犯罪行為的檢察監督職能，不僅要及時提起公訴，還要監督相關部門認真履行維護社會誠信等公共利益的職能。要制訂和修訂對各級負有監管職能政府部門的考核督查體系，必須增加政府部門執法管理的公開度、透明度，把監管責任指標化，并以實際效果來考核和檢查監管職能的履職情況。凡是出臺的相關文件、政策，只要不涉及國家機密，都應該向社會公開，行政管理執法的權力范圍、程序、辦理結果也要向社會公開，定期向社會公眾述職，并接受社會公眾的質詢、評議和考評。特別是要加強群眾訴求表達、行政管理執法遺留問題處置、提高考核監督深度廣度的體制機制建設，以誠信無欺、公正公平的管理執法能力取得人民的信任和支持。如果發生重大監管失職行為，負有監管職能的行政負責人要公開道歉，情況嚴重的要引咎辭職。例如在查處打擊亂寫亂貼城市“牛皮癬”工作中，要制定相關法律法規，明確相關部門的職能和承擔的責任，組織專項考核，嚴格獎勵兌現。要一改過去坐等企業和群眾上門，對申請核準、對申報審批、對申訴調處，整天忙于接待、會議、視察，出了問題才引起重視、研究對策的狀況，要全面掌握社會各方面的訴求與信息，加大改革創新力度，不斷推出服務經濟建設、服務民生、強化誠信建設的新舉措，把各類社會問題消除在萌芽狀態。

三、從城市“牛皮癬”的綜合治理看誠信文化建設的引領作用

要從根本上消除城市“牛皮癬”的存在，需要全社會的共同努力，除了相關部門協同動作、聯合執法、加大打擊處罰力度，及時清除、覆蓋以外，還要從源頭上制止和鏟除這一違法現象，做到沒有人亂寫亂貼，沒有人制作、出售假證件，更沒有人購買、使用假證件。這就需要我們在全社會范圍內加強誠信文化建設，使誠信真正成為人們的立身之本和行為準則。

今天，隨著社會的發展進步，在以人為本、科學發展、構建和諧社會的進程中，倡導人人講誠信、做誠信的人、干誠信的事，更加凸顯其重要性。而在現實生活和工作中，誠信文化變味、變形甚至受到嚴重扭曲而使誠信程度大打折扣，如此下去，建設和諧社會的目標將受到嚴重的威脅。因此，必須培育信用文化氛圍，大力倡導誠信的道德規范，加強公民的法律意識，使誠實守信成為每一個公民的基本素質。

（一）從文化的價值功能出發，設計、豐富誠信文化的載體

1.培養高度的誠信文化自覺

要加強誠信文化的理論研究和探索，組織理論工作者和其他社會團體，發揮各自的人才和智力優勢，深入探討社會轉型期加強誠信文化建設的途徑，形成誠信文化的理論體系。要充分挖掘誠信文化的內涵，以誠信社會建設為主題，廣泛動員社會各界積極參與，提煉具有時代特色、體現地方文化特色、通俗易記的誠信宣傳標語；堅持正確的輿論導向，開展廣泛的教育宣傳活動，大力宣傳誠信品德，批評各種不誠信的行為和觀念，使誠信的理念入腦入心。

2.豐富誠信文化的表現形式

以“信義擔當”為主題，開展爭創誠信公民活動。培養、推廣一批社會公認度高的誠信典型，挖掘他們身上的誠信品質，運用文學藝術、影視作品等表現形式，組織創作人民群眾喜愛、思想性藝術性觀賞性相統一的精品力作，展示誠信、開放、發展的良好形象。

3.積極推進誠信文化的社會聯動

要充分利用各種文化資源，適時舉辦各種文化節、文化論壇等大型文化活動，增強誠信文化的吸引力，擴大傳播面；要積極搭建誠信文化平臺，利用電視訪談、專題節目等形式，實現公職人員、企業家和社會公眾面對面的互動交流；組織誠信品牌企業回報社會活動，使誠信文化理念轉化成實實在在的行動；宣傳誠信典型，曝光失信行為，營造良好的信用環境。

（二）推進誠信文化建設，使之成為政府、企業、公民奉行的準則

1.建立政府信用體系，樹立公權公信

政府公信是整個社會誠信的基礎。首先，政府的公信文化體現為服務政府、責任政府、法治政府、效能政府和廉潔政府。政府要遵守職權法定的原則，保證行為規范、運轉協調、公開透明、廉潔高效、為民服務。其次，要創新管理服務制度，切實轉變職能，弘揚以人為本、服務為先的現代政府行為理念。合理界定政府行為邊界，規范行政權力，確保政府依法建設、依法管理、依法服務。第三，要建立健全政府決策、執行、監督和公眾有序參與的運行機制。進一步完善惠民利民政策的評估執行監督機制。通過公眾有序參與、專家咨詢論證、成本效益分析、廉政風險預警、運行時效評估，增強決策的科學性和可行性。第四，要建立公務員誠信檔案制度。對公務員的誠信表現進行記錄，建立失信失范者淘汰機制。通過政府誠信示范行為的引領作用，在全社會形成以誠信為本、操守為重的發展環境。

2.建立企業信用體系，強化信用責任

首先，企業誠信文化的關鍵在于企業承擔社會責任。企業是否堅持社會責任、企業責任并重，是企業興衰成敗的根本要素。第二，堅持完善以信用為基礎的治理結構是企業守信的制度保障。在現代公司治理結構中，無論是投資者保護、董事會的謹慎與忠誠，還是準確公開的信息披露制度等都需要遵從誠信原則。第三，促進信用服務市場的發育。要立足實際，制定相關配套政策，實行“政府推動、市場化運作”的模式，培育一大批信用擔保公司、信用評級公司等信用服務機構，為企業發展提供高質量的信用產品，企業通過應用信用產品，做出理性決策，規避市場交易中的信用風險，降低交易成本，提高經濟效益，實現“雙贏”，促進社會信用體系健康發展。

3.建立法治信用體系，加強信用保障

一是要完善信用立法。積極推動制定地方性法規和政府規章，規范社會信用行為。要加強信用行業管理，健全行業規則，規范誠信資料的公正、合法、正當的收集與使用。建立誠信等級制度，加強對重點領域和重點人群從業人員的誠信監管、征集和整理，依法向社會披露。二是要建立信用獎勵機制。對守信者除授予榮譽稱號等精神激勵外，還要對其市場準入、市場競爭、信貸支持、稅費減免等方面提供優惠支持服務。三是要建立信用懲戒機制。政府相關部門要履行管理職責，通過信用分類管理，加強對有失信記錄的組織和個人的監管，并采取一系列限制性措施，讓違法失信者在公共服務、銀行信貸等方面喪失便利，增加其失信的成本；通過新聞媒體對失信行為進行披露和曝光；對失信構成違法犯罪的，由司法機關追究法律責任。

總之，誠信是高尚的人格力量，誠信是家庭和睦的源泉，誠信是寶貴的無形資產，誠信是社會正常的生產生活秩序。加強誠信文化建設，就是要站在科學發展、跨越式發展的戰略高度，培養高度的文化自覺，使誠信文化與發展共榮共生，成為一種生生不息的發展動力。只要人人講誠信，國家就會強大興旺，社會就會和諧穩定，人民就會豐盈安康，到了那時候，大街小巷的城市“牛皮癬”也就銷聲匿跡了。

責任編輯：王 縉