歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的成因、益處及挑戰(zhàn)

歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的成因

我將首先介紹建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的三個原因：第一，將主權(quán)風(fēng)險與銀行風(fēng)險脫鉤以重建金融市場一體化；第二，避免銀行監(jiān)管中的國家偏好；第三，恢復(fù)貨幣政策的正常傳導(dǎo)機制。

防止主權(quán)風(fēng)險蔓延至銀行（如希臘）和防止銀行風(fēng)險蔓延至主權(quán)國家（如愛爾蘭、塞浦路斯），是這場危機帶給我們的一個非常重要的教訓(xùn)。各國政府采取的實際或預(yù)期的救助行動，使主權(quán)債務(wù)的借貸成本增加，同時，也推動了銀行籌資成本的進一步提高。這種“厄運循環(huán)”（Doom Loop）破壞了一國為重建財政可持續(xù)性所做的努力。

而且，資金和借貸市場持續(xù)的壓力使歐元區(qū)銀行體系沿國境線而變得支離破碎。銀行的籌資成本與相應(yīng)的主權(quán)債發(fā)行成本都在上漲，這在外圍經(jīng)濟體中尤為明顯。對投資者失去信心的國家本希望更多地依賴國內(nèi)資金來源，卻引發(fā)了更多資金外流，且對貨幣政策并不敏感。從銀行籌資條件的國別差異反過來造成了貸款條件的國別差異。向外圍經(jīng)濟體的居民和企業(yè)提供貸款的條件，要比目前貨幣政策本有的基調(diào)更為苛刻。這進一步導(dǎo)致歐洲地區(qū)資金配置效率低下，進而對經(jīng)濟增長和就業(yè)產(chǎn)生消極影響。

銀行業(yè)聯(lián)盟的建立將有助于打破主權(quán)風(fēng)險和銀行風(fēng)險間的負反饋機制。

一個真正聚焦于歐洲的單一監(jiān)管機構(gòu)，能夠重建存款人和投資者的信心。中央監(jiān)管機構(gòu)不會允許銀行隱藏在某些國家的不良資產(chǎn)——這是不容質(zhì)疑的。歐洲集中監(jiān)管機構(gòu)也不會堅持銀行在某個國家的資產(chǎn)和負債必須匹配（如果硬性匹配，只會加速歐元區(qū)的分離）。

單一處置機制（SRM）作為單一監(jiān)管機制（SSM）的必要補充，能夠避免各國政府在救助銀行時遭遇籌資成本上升的風(fēng)險。因為，單一處置機制更多是處置銀行而不是救助銀行。因此，私人部門而非納稅人將承擔(dān)成本。而主權(quán)國家剩下的財政負擔(dān)，將會通過聯(lián)邦財政機制來約束。

從國家層面到歐洲層面（追求超越國家的利益）的監(jiān)管轉(zhuǎn)變，也應(yīng)消除國家偏好和金融危機暴露出的監(jiān)管寬容。從事后結(jié)果來看，由于被授予的權(quán)利所限或受到國內(nèi)其他方面的壓力，或兩者皆有，監(jiān)管機構(gòu)以往經(jīng)常對“國家冠軍”很寬容。監(jiān)管機構(gòu)不應(yīng)被當(dāng)?shù)氐膲毫屠嫠萍s，應(yīng)基于系統(tǒng)性范疇獨立評估單家銀行的風(fēng)險。

從貨幣政策角度來看，銀行業(yè)聯(lián)盟可以緩解貨幣政策在危機中承擔(dān)的部分壓力，特別是在恢復(fù)和繞過堵塞的貨幣傳導(dǎo)機制方面發(fā)揮作用。早期的監(jiān)管行動將限制央行提供流動性（包括非標(biāo)準(zhǔn)化手段）的必要。

單一監(jiān)管機制為何由歐洲央行承擔(dān)

上述所有的原因都是建立單一監(jiān)管體系的動力。而什么原因造成一定要委托歐洲中央銀行來承擔(dān)統(tǒng)一的監(jiān)管工作？

一方面，有幾個法律方面的原因。考慮到建立SSM的迫切性，而歐盟條約的改變往往需要歷時數(shù)年，因此新設(shè)機構(gòu)的選擇并不現(xiàn)實。“歐盟條約”第127（6）條指出，如果理事會一致同意，可以“授予歐洲中央銀行有關(guān)信貸機構(gòu)審慎監(jiān)管的特殊任務(wù)”。當(dāng)然，并不排除未來條約內(nèi)容將會改變。

另一方面，除法律原因外還有幾方面現(xiàn)實原因。多年來，歐洲中央銀行已經(jīng)形成了一套獨特的對金融機構(gòu)和市場分析的專業(yè)技術(shù)。換句話說，歐洲中央銀行與成員國相關(guān)機構(gòu)（主要是各國中央銀行）協(xié)調(diào)行動多年，具備了處理復(fù)雜問題的手段和技術(shù)。此外，大多數(shù)國家的央行也已經(jīng)具備了審慎監(jiān)管的能力。

單一監(jiān)管機制實施的主要原則

確保SSM成功的條件之一，是確保真正的歐洲意識。在政治上受保護的銀行機構(gòu)都符合各國納稅人的利益——只不過是一個“傳說”。因此，消除潛在的國家偏好是解決問題的關(guān)鍵。

在歐洲層面的實施取決于幾個因素。首要的是對參與者司法管轄權(quán)范圍的適當(dāng)劃定。在歐元區(qū)注冊的銀行和與歐洲中央銀行有密切合作關(guān)系的歐盟成員國建立的信貸機構(gòu)，都將受到單一監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，而這將創(chuàng)建起一個公平的競爭環(huán)境。

只有最重要的銀行將受到歐洲中央銀行的直接監(jiān)管，但受到各國直接監(jiān)管的其他非重要性銀行，也不會被排除在歐洲中央銀行的監(jiān)管范圍之外。從而，各國相關(guān)機構(gòu)需要遵守歐洲中央銀行的法規(guī)、指引和一般指示，受到SSM各種監(jiān)管指令的約束。而為了確保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的一致性，歐洲中央銀行可以隨時決定對非重要性信貸機構(gòu)進行直接監(jiān)管。

非歐元區(qū)成員國家加入SSM的可能性則強化了機制適用的范圍。這也意味著它們將不得不遵守歐洲中央銀行制定的指引與指示。單一監(jiān)管機制將以強大的集中監(jiān)管為基礎(chǔ)，以中央監(jiān)管機構(gòu)和外圍監(jiān)管機構(gòu)合理分配任務(wù)為支撐。

歐洲央行擁有維系系統(tǒng)整體運行的責(zé)任和決策權(quán)。然而，其運作效率將取決于各家的相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)，它們的專業(yè)能力和與被監(jiān)管對象的接近，對確保消除“監(jiān)管真空”必不可少。即使是在歐洲中央銀行直接監(jiān)管下的銀行，來自有關(guān)國家監(jiān)管機構(gòu)的專家也將會參與到對其的現(xiàn)場檢查。這些現(xiàn)場檢查及其他監(jiān)管活動，將由以歐洲中央銀行專家為首的監(jiān)管小組來執(zhí)行。

將監(jiān)管任務(wù)交給中央銀行反映了當(dāng)前許多國家或地區(qū)監(jiān)管的共識。受益于貨幣政策與監(jiān)管間的協(xié)同效應(yīng)，這場危機實際上已經(jīng)加強了賦予中央銀行監(jiān)管職責(zé)的趨勢。第一，協(xié)同效應(yīng)包括在貨幣政策、銀行監(jiān)管以及支付系統(tǒng)監(jiān)管中實現(xiàn)信息分享的潛在收益。第二，中央銀行可以借鑒在金融穩(wěn)定性分析方面的專業(yè)知識。第三，具有明確問責(zé)制度的中央銀行在體制上的獨立性，能夠積極推動金融穩(wěn)定政策的有效開展。國際性機構(gòu)及論壇，如國際貨幣基金組織和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會，針對銀行實施有效監(jiān)管的核心原則，都明確強調(diào)了獨立監(jiān)管的優(yōu)勢。

雖然對歐洲中央銀行來說，實施銀行監(jiān)管是一項新的任務(wù)，但其在宏觀經(jīng)濟分析與金融穩(wěn)定事務(wù)處理方面有著非常豐富的經(jīng)驗。在確保貨幣政策與兩項監(jiān)管職能不發(fā)生潛在利益沖突的同時，將兩項職能合二為一的優(yōu)勢是可以實現(xiàn)的，也是顯而易見的。

使用現(xiàn)有的分析能力將確保監(jiān)管決策過程的高質(zhì)量投入，并提升SSM的有效性。有效的監(jiān)管不是免費午餐，需要向銀行征收費用。但是，由于避免了一些重復(fù)服務(wù)，總體金融業(yè)的成本負擔(dān)將被限制。

盡管存在潛在的協(xié)同效應(yīng)，身兼央行和監(jiān)管者雙重角色仍被認為存在潛在的利益沖突。雖然貨幣政策和金融穩(wěn)定的手段大體一致，但我們必須嚴(yán)肅這待這種擔(dān)心，從而使歐洲央行經(jīng)得起考驗。具體地，人們已經(jīng)認識到：與中央銀行作為流動性提供者相關(guān)的監(jiān)管寬容的風(fēng)險、歐洲央行在上述兩方面業(yè)務(wù)間的潛在利益沖突可能引發(fā)的聲譽風(fēng)險和需要特別關(guān)注的法律風(fēng)險。

在制度層面，SSM監(jiān)管法（SSM Regulation）明確了貨幣政策和兩項監(jiān)管職能的分離原則，確保避免任何利益沖突的發(fā)生。這一點體現(xiàn)在了歐洲央行監(jiān)管委員會（Supervisory Board）與歐洲央行理事會（Governing Council）的各自職能分工上。此外，歐洲央行理事會有關(guān)監(jiān)管事項的審議將通過單獨的議程和會議嚴(yán)格分開，其所設(shè)想的監(jiān)管決策過程應(yīng)當(dāng)減少監(jiān)管寬容的風(fēng)險：實際的監(jiān)管決策權(quán)歸監(jiān)管委員會，央行理事會則有對其決策的否決權(quán)。

監(jiān)管和貨幣政策職能歸到一個機構(gòu)，要確保減少聲譽風(fēng)險。在實施監(jiān)管中發(fā)生錯誤是不可避免的，如當(dāng)監(jiān)管者處理欺詐行為時。因此，從聲譽風(fēng)險角度來看，前述的兩個職能的適當(dāng)分離是尤為重要的。例如，將監(jiān)管與貨幣政策職能進行內(nèi)部隔離的同時，要使外部能夠認識到在業(yè)務(wù)運行和問責(zé)制度方面明確分開，——這非常重要。

兩項風(fēng)險通過適當(dāng)?shù)闹贫群徒M織架構(gòu)安排可以被成功遏制，源于正在制定的監(jiān)管法案草案。舉一個例子：在三邊對話的折衷安排下，監(jiān)管委員會副主席的任命須經(jīng)歐洲議會批準(zhǔn)，并由歐洲理事會決定執(zhí)行。盡管監(jiān)管委員會不一定屬于一個單獨的歐盟機構(gòu)，《SSM監(jiān)管法》（草案）卻規(guī)定了要由理事會從歐洲央行執(zhí)行董事會成員中選出副主席。這同樣適用于監(jiān)事會主席和副主席的解雇程序。由于這一條款可能越過了歐洲央行法定獨立性、執(zhí)行董事會及其成員獨立的“紅線”，從而可能帶來法律上的挑戰(zhàn)。如果SSM成為訴訟主體，就會產(chǎn)生聲譽風(fēng)險。

但歐洲議會對歐洲央行執(zhí)行董事會董事的提名擁有事實上的否決權(quán)似乎是不合適的，因為行使否決權(quán)要基于更多的考慮：董事在貨幣政策或其他歐洲央行基本任務(wù)表現(xiàn)的表現(xiàn)記錄，這無異于是對歐洲央行獨立性和排他性的政治干預(yù)。董事就監(jiān)管政策的基本看法，而這會妨礙其在監(jiān)管活動中自由裁量權(quán)的使用，違背監(jiān)管活動的獨立性原則。

單一處置機制

為有效發(fā)揮作用，SSM需要輔以單一處置機制來處理那些無法生存的銀行。當(dāng)SSM運行時，單一處置機制的架構(gòu)就應(yīng)到位，這是至關(guān)重要的。如果沒有到位，就會存在鼓勵基于期待央行流動性的監(jiān)管寬容風(fēng)險。有人錯誤地認為，一旦SSM運行和監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移給歐洲央行，就不再有問題銀行。因此，處置機制需要落實到位以確保無法生存的銀行“關(guān)門”，并得到妥善處置。

SRM的設(shè)立有賴于《銀行恢復(fù)和處置指令》的盡快出臺，這一指令需要規(guī)定一整套能夠協(xié)調(diào)應(yīng)用的“工具箱”。這些“工具”能為迅速采取協(xié)調(diào)處置方案提供強有力的行動框架，尤其是在對有關(guān)跨國銀行處置時。

但SRM的框架尚未明確，歐盟預(yù)計在2013年晚些時候遞交方案。我想展望一下未來SRM應(yīng)具有的主要特征：

為防止任何潛在的目標(biāo)沖突，該機制應(yīng)由歐洲央行運行。然而，它的制度和地域范圍應(yīng)與SSM一致。SRM的最終責(zé)任在于單一處置局（Single Resolution Authority），由其負責(zé)管理銀行的處置，并協(xié)調(diào)各種處置手段的運用。至于管轄地域，原則上應(yīng)能處置所有單一監(jiān)管機制涉及的銀行。

籌資是處置機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。為使這一機制可信，本身應(yīng)有充分的金融資源。我不是指用納稅人的錢來救助，而是盡量減少救助銀行的公共支出。為達到這個目標(biāo)，這些機制應(yīng)該妥善建立起來：資本核銷和債權(quán)人的自救債券被充分利用。如果需要，建立歐洲救助基金（European Resolution Fund）以提供補充融資，SRM管轄范圍內(nèi)的銀行根據(jù)風(fēng)險情況預(yù)先向該基金繳納資金。作為最后的手段，如果歐洲救助基金的資源不夠，則資金可以來自歐盟的備用機制。然而，任何對SRM的財政支持均應(yīng)當(dāng)采取給予歐洲救助基金事后償還的信貸形式。為達到此目的，歐洲救助基金應(yīng)有權(quán)對在SRM管轄范圍內(nèi)的銀行征收額外費用。這樣做時，需要確保該機制在中期是財政中性的。如果救助基金沒有足夠的資源，救助活動將可能需要臨時使用公共資金，例如，利用將被出售給私營部門的過渡銀行恢復(fù)資本介入。備用機制的存在可以被視為完全銀行聯(lián)盟的一個組成部分，同時，也可被當(dāng)作ESM直接向銀行注資的可能性。一個國家資金協(xié)調(diào)的松散網(wǎng)絡(luò)會削弱SSM，要消除網(wǎng)絡(luò)松散，必須超越協(xié)調(diào)國家監(jiān)管機構(gòu)的歐洲銀行管理局。

實施時間表

歐洲中央銀行已與各國監(jiān)管機構(gòu)密切合作，加快SSM建立的籌備工作。在戰(zhàn)略層面，由以歐洲中央銀行行長為組長的高級別小組（High-level Group）討論制定。在技術(shù)層面，監(jiān)管行動組（Task Force on Supervision）負責(zé)相關(guān)其他準(zhǔn)備工作。這兩個小組都包括了各個國家主管機構(gòu)（NCA）的代表。此外，在歐洲央行和各國相關(guān)機構(gòu)間，建立了一個由監(jiān)管和金融穩(wěn)定方面官員組成的小規(guī)模項目組，以促進系統(tǒng)內(nèi)的交流與合作。技術(shù)工作則被分為五個方面：歐元區(qū)銀行體系的情況摸底、法律問題、監(jiān)管模型構(gòu)建、信貸機構(gòu)綜合評價協(xié)調(diào)及單一監(jiān)管機制未來監(jiān)管報告模板的編制。

在準(zhǔn)備工作完成后即正式成立監(jiān)管委員會，從而進入一年左右的過渡期，隨后，單一監(jiān)管制度將開始正式運作。在這段過渡期內(nèi)，監(jiān)管委員會將出臺一系列有關(guān)法規(guī)，確定內(nèi)部組織架構(gòu)。鑒于大多數(shù)程序只在《單一監(jiān)管機制條例》生效后才能正式啟動，其延遲推出將對在2014年中期單一監(jiān)管機制的按時啟動造成不良影響。

結(jié)論

對單一監(jiān)管機制的建立必須從更廣闊的視角分析。歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟是歐洲進一步一體化進程的重要組成部分，而單一監(jiān)管機制是歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的關(guān)鍵要素。在邁向歐洲經(jīng)濟和財政聯(lián)盟道路上，我們應(yīng)該從近期推進建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的制度改革中獲益，而不能“踩剎車”。經(jīng)濟聯(lián)系的日益加強，將最終要求制度調(diào)整和監(jiān)管權(quán)利的轉(zhuǎn)移，而這涉及到歐洲議會和歐盟委員會及相關(guān)歐盟條約的調(diào)整，這是一個良好運行的貨幣聯(lián)盟應(yīng)當(dāng)付出的代價。這樣，只有歐洲央行才能在確保金融穩(wěn)定不妨礙其首要目標(biāo)的同時，專注價格穩(wěn)定目標(biāo)。

對于歐洲央行與那些經(jīng)驗更豐富的成員國監(jiān)管機構(gòu)，就像21世紀(jì)初創(chuàng)造新的貨幣和新的中央銀行那樣，這種新的監(jiān)管機制也是一種翻天覆地的變化和一片“新疆域”。而歐洲中央銀行敏銳地意識到了這一點，動用各種內(nèi)外可用的專業(yè)資源，細致而有效率地進行著相關(guān)準(zhǔn)備工作。

然而，3月19日以來，歐洲議會、歐盟委員會和歐洲理事會三方達成的初步協(xié)議尚需重新談判，從而不排除SSM條例延遲推出的可能。這將對SSM在2014年中期的及時運行構(gòu)成風(fēng)險，并產(chǎn)生法律上的不確定性。然而，拖延的政策會發(fā)出錯誤的信號，SSM與SRM都是歐洲銀行業(yè)重新一體化的基礎(chǔ)，必須迅速而果斷地落實。

（本文是歐洲中央銀行執(zhí)行董事伊夫·梅爾施2013年4月6日在柏林的演講，由中南林業(yè)科技大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院劉思成翻譯）