構建本外幣跨境資金監管機制

吳磊

自2009年7月跨境貿易人民幣結算試點以來，人民幣跨境結算量呈爆發性增長。據中國人民銀行數據公布，2012年累計辦理跨境貿易人民幣結算業務2.94萬億元，較上年增長41%，辦理人民幣跨境直接投資結算業務2840.2億元，同比增長152.66%。據環球銀行金融電信協會（SWIFT）數據顯示，2012年12月份，人民幣已成為全球第十三大支付貨幣，跨境人民幣已經兼具了本位幣和國際貨幣的雙重職能。但由于跨境人民幣與外匯資金在監管主體、管理方式等方面存在一些不同，增加了本外幣聯動監管難度。

本外幣跨境結算在政策上的差異

進出口貿易政策差異。第一，企業準入方面，貨物貿易管理制度改革后，外管局對進出口企業實行名錄管理，名錄內的企業才能辦理貿易外匯收支業務，并對不同類型或不同負面信息的企業實行標識管理，如特殊監管區域企業標識、來料加工企業標識、外管局負面信息披露企業標識等。在《關于出口貨物貿易人民幣結算企業管理有關問題的通知》出臺后，實行跨境人民幣結算的企業擴大到所有具備進出口經營資格的企業，并未針對不同類型企業實施差異化管理，企業準入管理較為寬松。第二，在業務操作方面，外管局對進出口企業的資金流與貨物流實行總量核查，不再逐筆進行核銷，便利了絕大部分企業。《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》雖然規定境內結算銀行，應對交易單證及其與人民幣收支的一致性進行合理審查，但缺乏明確的審核要求。據調查，目前銀行仍對每筆跨境人民幣交易合同、報關單及發票等進行審驗。同時，企業出口收取外匯需要進入待核查賬戶，而出口收取的人民幣資金可直接入人民幣賬戶，無需進行聯網核查，監管部門難以區分跨境人民幣和普通人民幣進行管理。第三，在監測核查方面，外管局堅持每月對所有企業最近12個月的貿易外匯收支和進出口進行核查，通過貨物貿易外匯監測系統預先設定指標閥值，自動篩選核查指標超過閥值的企業，再輔以人工核查確認，核查內容不僅包括企業資金流與貨物流總量匹配情況，還對不同業務類型，如加工貿易、貿易信貸、進出口退匯等實施結構性專項核查監測。與外管局不同，人民銀行依托人民幣跨境收付信息管理系統，對跨境人民幣收付真實性進行監測核查，但對監測指標、檢查頻率和期限等均不夠明確細致，制度化、規范化有待加強。

服務貿易政策差異。首先，審核資料寬嚴不一，一方面，服務貿易外匯政策規定銀行在辦理服務貿易外匯收支時，應對交易單證真實性及其與外匯收支一致性進行合理審查，并留存相應書面材料。而跨境人民幣結算政策缺乏提交相應書面材料的規定，企業若以人民幣形式收付，則增加了銀行真實性審核的難度。另一方面，外匯管理政策對單筆對外支付等值3萬美元以上的服務貿易、收益和經常轉移資金，應提交稅務證明，而且通過外管局業務系統可以有效防止企業分拆付匯，以確保服務貿易外匯支付的真實、合法，而跨境人民幣結算政策并沒有相關規定，容易給企業規避稅收政策或匯出異常資金造成可乘之機。其次，外管局對“兩頭在外”的轉口貿易實行較為嚴格的制度，要求轉口貿易企業針對其業務收支時間間隔、金額或差額等情況實行主動報告，進行總量比例管理，并要求轉口貿易收入納入企業待核查賬戶，企業進行相應對外支付后方可結匯或劃轉，而轉口貿易人民幣結算規定沒有時間、金額、比例等限制，且轉口貿易外匯收入不用進待核查賬戶，業務審核、監管的難度加大。

資本項目政策差異。首先，外債統計口徑不一致，以外幣計價結算的90天以上遠期信用證、海外代付等，占用銀行短期外債指標，而以人民幣計價結算的遠期信用證等暫未納入現行外債管理。同時，對人民幣或有債務的管理存在監管沖突，根據人民銀行規定，銀行可以為客戶出具境外項目建設和跨境融資等人民幣保函，但不納入現行外債管理，而從外匯管理角度，境內機構提供人民幣對外擔保，原則上按現行對外擔保管理規定操作，即人民幣融資性對外擔保應納入融資性擔保額度管理范圍，即實行外債管理。其次，外管局對短期外債實行余額管理，中長期外債實行發生額管理，并且開立專戶控制資金注入，且每一筆結匯均由外管局核準。對人民幣外債，則不分期限長短均按照發生額計算總規模，雖然原則上參照現行外債管理規定操作，但無需開立外債專戶，無需登記及還本付息核準。再者，為促進投資便利化，外管局取消了外匯資本金賬戶開戶數量限制，賬戶資金必須具備真實的交易用途背景，銀行在審核用途的真實性和一致性后才能辦理結匯和劃轉手續，同時明確每月備用金結匯不超過等值10萬美元，以規范資本金使用。目前，對人民幣直接投資，仍只允許設立一個人民幣資本金專用存款賬戶，該賬戶對備用金支付并無金額限制，賬戶內資金使用應符合國家有關部門批準的經營范圍，但具體如何操作，并無明確要求。

個人跨境結算政策差異。目前，外管局從總額控制、分項目管理及賬戶、現鈔管理等方面形成了規范的個人外匯管理制度，而跨境人民幣結算工作多是從企業層面作出制度性安排，個人跨境人民幣結算管理政策尚屬空白。隨著跨境人民幣結算深入推進，個人開展跨境人民幣業務被提到議事日程，《金融業發展和改革十二五規劃》指出，要逐步開展個人跨境人民幣結算以及進一步放開個人其他資本項目跨境交易。央行貨幣政策委員會秘書長邢毓靜在“第二屆中國貿易金融年會”上表示，2013年央行工作重點之一是逐步開展個人跨境人民幣結算業務。因此，應借鑒個人外匯管理等相關制度的要求，從防范風險和促進個人便利化的角度，盡快制訂規范、完善的個人跨境人民幣結算管理辦法和操作流程，做到個人人民幣和外匯管理政策的協調統一。

人民幣跨境結算與外匯管理政策差異產生的影響

加劇企業套利行為。在當前人民幣升值壓力明顯、境內外匯差利差較大背景下，不少企業通過人民幣跨境結算進行套利。對出口企業來講，以跨境轉收款業務為例，在人民幣離岸結匯價格優于在岸結匯價格的條件下，出口企業將出口收匯資金由境外銀行按照事先約定的匯率兌換成人民幣后再劃回境內，以獲取套利資金。對進口企業來講，以較為普遍的“人民幣存款質押+外匯貸款+遠期購匯”的本外幣配套融資產品為例，進出口企業通過人民幣存款質押獲得外匯貸款用以當期進口，通過簽訂遠期購匯合同，到期購匯償還外匯貸款，企業通過平衡即遠期購匯匯差和人民幣存款與外匯貸款利差來獲取比較收益。如某企業需進口支付1800萬美元貨款，付匯日即期購匯價格6.4002，企業用11520.36萬人民幣存款質押獲得1年期貸款1800萬美元，美元貸款利率5%，同期人民幣存款利率3.5%。同日，企業與銀行簽訂 1年期遠期購匯合約，約定匯率6.2847，1年后以質押人民幣存款購匯償還美元貸款。如此運作之后，企業無風險套利45.5萬元左右。

加劇企業融資行為。部分涉外企業利用人民幣跨境結算不僅規避了有關外匯管理政策，而且解決了企業（行業）人民幣貸款受限、外幣貿易融資規模趨緊等問題。如境內銀行通過海外銀行機構融入較低成本的人民幣資金，對國內企業提供短期人民幣融資服務。由于境外人民幣貿易融資屬于表外業務，不納入人民幣信貸規模和外管局外債規模管理，只占用銀行對企業的授信額度，如人民幣遠期信用證及組合產品等，頗受銀行和企業青睞。

加大了結售匯順差與收付匯順差的背離。在人民幣仍呈現升值、本外幣利差較大的情況下，企業通過人民幣跨境結算產品延遲付匯或提前收匯，加劇了收結匯、購付匯之間的時間錯位，加之人民幣進口結算遠大于出口結算的結構性特點，一定程度上擴大了結售匯順差。

構建本外幣跨境資金監管機制的對策

轉變理念，統一本外幣管理政策。一是改變本外幣分開管理的跨境資金監管體系，從以外匯收支為監管內容的管理框架轉變為以居民和非居民跨境資金流動為監管內容的管理框架，從制度安排和監管設計上將人民幣跨境資金流動以及境外資產負債，納入到跨境資金總體監管體系中來。外管局、人民銀行要對現行外匯管理、人民幣跨境結算政策進行梳理、整合，確立本外幣監管政策的基本框架、原則和標準，針對貨物貿易、服務貿易、資本項目、個人項目等跨境人民幣結算業務的各個環節，以防風險與便利化相結合為目的，制定統一的操作規范和管理措施，促進跨境人民幣業務與外匯管理政策的無縫銜接，防范銀行或企業打政策“擦邊球”或套利套匯行為。二是以防范異常跨境資金流動為目的，加強對人民幣跨境資金結算的監管，建立跨境資金流動聯席制度，進一步明確人民銀行、外管局、商務、稅務、海關等部門在市場準入、業務管理、違規處理等方面的職責，做到信息共享，形成本外幣監管聯合執法機制。

加強監管，促進跨境資金的合理有序流動。一是加強對跨境人民幣結算產品的監管，深入了解其開發背景、業務流程等，統一產品業務口徑和會計核算方法，從跨境資金流動視角加以規范和管理，堅決制止純粹以無風險套利為目的、規避政策融資的人民幣跨境業務。同時，積極探索銀行創新產品登記制度，要求銀行在推出新產品前，將產品的業務原理、運作模式等向人民銀行和外管局登記，方便及時掌握新情況，提高應對突發事件的能力。二是從主體管理角度加強監測與分析，對跨境貿易人民幣結算規模較大的企業進行涉外收支綜合監測，借助貨物貿易外匯監測系統，實施本外幣資金總量及差額管理，對出現異常或違規情況的企業及資金流與貨物流不匹配的企業實施重點監管，針對不同的違規行為及危害程度，從業務準入、加強監管等方面制定具體差異化管理措施，確保貨物貿易的真實性。三是規范服務貿易外匯管理，嚴格審核業務真實性，排除無真實背景的交易行為。對轉口貿易等特殊業務實施專項監測管理，建立轉口貿易大額報備制度，重點關注本外幣資金流動頻繁、收支規模異常、與正常貿易狀況不符的轉口貿易業務，實現對轉口貿易本外幣業務的統一、嚴格監管。四是實現外債全口徑管理，明確境內機構對非居民承擔的債務，無論形式和幣種，均應納入外債范疇，實行規模控制，確保人民幣外債與外匯外債總量在合理控制范圍內。進一步規范人民幣外債業務操作規程，鼓勵境外人民幣資金以合理的方式回流。建立人民幣外債統計監測體系，保證人民幣外債數據的準確性和完整性。五是嚴格檢查管理制度，加大對違法違規行為的處罰，重點加強人民幣資本金及人民幣外債資金使用的后續監管，打擊超范圍經營、擅自改變人民幣直接投資資本金使用用途、超限額借入外債等違規行為，防范跨境資金借道人民幣渠道流入風險，有效維護人民幣正常結算秩序。

完善系統，整合監管資源。在跨境人民幣結算數據統計監測方面，人民銀行和外管局尚未建立有效對接、共享互用的統計體系。目前能夠比較全面反映跨境人民幣資金流動情況的系統有人民銀行的人民幣跨境收付信息管理系統，和外管局的國際收支申報系統，但兩個系統在數據錄入、統計制度等方面還存在差異，部分信息無法匹配。要按照外管局“五個轉變”的要求，結合主體監管和非現場監管，對現有業務系統進行整合與升級。一是進一步完善國際收支統計系統，創新技術手段，實現人民幣跨境交易相關數據及時收集、傳輸、匯總和共享，保證相關信息及時、完整、準確地進行申報，從源頭上杜絕漏報錯報。二是以國際收支統計系統為基礎，整合現有的外管局業務系統及人民銀行跨境收付信息管理系統，搭建統一的監測平臺，全面采集境內外匯交易主體的跨境收支、結售匯、境內外匯劃轉數據及外匯賬戶余額信息，建立以跨境資金賬戶為基礎，記錄跨境資金流量與存量的數據分析、監測系統，實現本外幣統一跨境流動監測。三是提升系統監測分析功能。加強數據間比對和利用，既要對總體數據進行比對分析和利用，又要對直接投資、外債等項目按企業主體進行比對分析，對異常交易行為進行識別預警，及時發現企業的套利行為和動機，有針對性地加強監測與管理。

加快改革，穩步推進人民幣匯率利率市場化。人民幣跨境結算以來，一直存在著流出大于流入的結構性問題，其根本原因在于人民幣長期單邊升值的走勢或預期。改變這種結構性問題，促進形成人民幣流出入均衡發展格局，一是建立和完善富有彈性的人民幣匯率形成機制，適應人民幣區域化、國際化需要，進一步推進人民幣匯率形成機制改革，提高人民幣匯率波動幅度。穩步推進人民幣資本項目可兌換，拓寬離岸人民幣回流渠道，積極推行意愿結售匯制，逐步發揮市場機制在匯率決定中的基礎作用，使匯率更多地與市場接軌，促進市場均衡匯率形成。二是加快國內利率市場化進程，建立健全由市場供求決定的利率形成機制，增強利率與匯率之間的聯動效應，使利率和匯率能夠真正體現本外幣的相對價格，并通過利率變動對匯率變動的及時有效傳導，消除由于境內外利差誘發的資金套利行為，最大程度地減少銀行和企業套利套匯因素。三是繼續推進外匯市場穩步發展。加快遠期外匯市場建設，鞏固和完善香港人民幣離岸市場。不斷拓寬外匯市場的廣度與深度，形成交易方式多樣化、參與主體多元化、交易產品日趨豐富的外匯市場體系，為企業和金融機構的匯率風險管理提供更多手段，充分發揮跨境人民幣結算在對外貿易發展中的正能量，積極穩妥地推進人民幣國際化進程。

（作者單位：中國人民銀行德州市中心支行）