中國包容性發展與財政政策選擇

摘 要 演包容性發展的基本含義是在全社會公平合理地分享經濟增長成果，這是當前及未來中長期我國經濟社會可持續發展需要解決的重大戰略問題。文章從理論與實踐的結合上，深入論述了包容性發展的基本內涵、重要意義和政府財政的作用，客觀揭示了近年來我國運用財政政策支持包容性發展的進展、成效與存在的主要問題，在此基礎上，進一步提出近中期我國促進包容性發展的關鍵領域和財政政策取向。主要建議：一是充分發揮財政調節功能，推動社會收入分配從失衡向公平邁進；二是創新財政體制和分配機制，促使基本公共服務均等化邁出實質性步伐；三是加大財政支持力度，大力推進集中連片貧困地區減貧與發展。

關鍵詞 包容性發展；財政政策

中圖分類號 F124；F812.0 [文獻標識碼]A 文章編號]1673-0461（2013）05-0001-14

一、包容性發展的重要性及政府財政的作用

（一）正確界定包容性發展的內涵

近年來我國理論界開始引入“包容性增長”和“包容性發展”概念，并進行了一系列有益探討。

一般認為，“包容性增長”最早由亞洲開發銀行在2007年首次提出，最基本的含義是公平合理地分享經濟增長，它涉及平等與公平的問題，包括可衡量的標準和更多的無形因素。在2012年6月出版的亞行報告《亞洲的貧困、收入差距與包容性增長》中，包容性增長被定義為“機會均等的增長”，主要政策含義包括：通過高速、有效且持續的經濟增長創造生產性就業機會和經濟機會；通過投資于人才能力建設和營造公平的競爭環境實現機會均等；改善社會保障體系，降低風險和沖擊帶來的影響，減少赤貧。因此，包容性增長旨在創造經濟機會，并使所有人都能從中受益。

世界銀行在2008年推出包容性發展的概念，當年發布的《增長報告：可持續增長和包容性發展的戰略》明確提出，“包容性發展”就是要尋求社會和經濟的協調、穩定和可持續的發展。通過一種規范穩定的制度安排，讓每個人都有自由發展的平等機會，讓更多的人享受改革和發展的成果；讓困難群體得到多方面的保護，得到政府政策和投入方面的優惠；加強中小企業和個人能力建設；在經濟增長過程中保持平衡，重視社會穩定等。

可以看出，上述關于包容性增長和包容性發展兩個概念的界定，并無實質性的差別，二者都強調平等和公平，注重經濟發展的成果涉及所有人群，注重發展和改善民生，注重提高勞動者特別是貧困人口、農村人口的收入和福利水平，注重制度創新和政策改進。

（二）充分認識實現包容性發展的重大戰略意義

包容性發展已經超越了一般的學術探討，日益變為我們黨和政府的一種重要執政理念。在2009年和2010年，胡錦濤總書記先后兩次深入闡述了這一重要思想，這是我國未來中長期經濟社會可持續發展的重要指導方針。“十二五”時期是我國實現全面建設小康社會奮斗目標的重要戰略機遇期，轉變經濟發展方式任重道遠，構建瞄向包容性發展的新發展范式勢在必行，意義重大。

包容性發展有利于促進城鄉及區域之間的均衡發展。鼓勵一部分人、一部分地區先富起來，先富帶后富，最后實現共同富裕，這是社會主義的本質特征和要求。這一政策在改革開放初期對于打破中國經濟發展的桎梏，促進經濟的迅速發展，起到了巨大的作用。現在的問題是，由于種種原因，這一政策沒有得到充分的落實，城鄉、區域之間非均衡發展，貧富差距不斷拉大，社會矛盾突出。倡導包容性發展，通過以工補農、以城帶鄉，讓富余的農村勞動力轉移到二、三產業，有利于讓農民和城市居民共享改革成果。同時，倡導包容性發展，繼續實施西部開發，東北振興及中部崛起等戰略，對于促進區域協調發展也有重要作用。

包容性發展有助于中國越過“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”指當一個國家的人均收入達到世界中等水平后，由于不能順利實現經濟發展方式的轉變，導致新的增長動力不足，最終出現經濟停滯徘徊的一種狀態。經濟增長回落或停滯、貧富分化、腐敗多發、過度城市化、社會公共服務短缺、就業困難、社會動蕩、信仰缺失、金融體系脆弱是“中等收入陷阱”的基本特征。達到中等收入水平的拉美國家、東南亞國家因為沒有處理好發展戰略、收入分配差距和對外經濟關系等問題，無一例外地陷入了這一“陷阱”。30多年的改革開放使中國經濟持續高速增長，居民收入不斷提高，人均GDP達到5，000美元的中等收入水平，當下中國正面臨著陷入“中等收入陷阱”的巨大風險。“包容性發展”強調經濟發展基礎上的廣泛的社會公平，要求公平與效率的統一，確保人民享有增長權利，突出強調教育、就業、醫療衛生、社會管理等社會民生事業，必然為中國越過“中等收入陷阱”提供持續動力和根本保障（張峰、羅海波，2011）。

包容性發展有利于追求和實現社會公平正義。公平正義是社會建設的核心價值，最具包容性特點。著力促進人人平等獲得發展機會，建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系和機制，有利于消除人民參與經濟發展、分享發展成果的障礙，形成人人參與、共建共享的良好局面，這在本質上體現了社會包容、和諧與公正。

（三）政府及公共財政在實現包容性發展中的作用

實現包容性發展，需要發揮市場和政府的共同作用。世界銀行在《變革世界中的政府》報告中，通過近100多年世界各國經濟發展和政府職能的實證研究，指出不論是發達國家，還是發展中國家，現代經濟條件下政府的基本使命和任務包括：一是建立法律基礎；二是保持非扭曲性的政策環境，包括宏觀經濟的穩定；三是投資于基本的社會服務與基礎設施；四是保護承受力的階層；五是保護環境。可以看出，上述關于政府職能和作用的界定，已在相當程度上反映了追求包容性發展的客觀要求。

亞洲開發銀行對此問題進行了更為具體和深入的研究。在2012年新近出版的《亞洲的貧困、收入差距與包容性增長》中，全書四部分專門有一部分研究促進包容性增長相關政策和制度問題，概其要者是：其一，政府必須為尋求勞動力充分就業付出努力和投入資源。報告指出，就業是基本人權，持續的失業和不充分就業是一種社會排斥，而產業政策在促進投資，以實現充分就業方面具有重要作用。此外，發展中經濟體的成功轉型要求將私營部門積極性嵌入到公共行動的框架中，這一框架鼓勵重組、多樣化和技術進步。其二，探索獲取基本服務的論題，關注初級教育、醫療保健、供水和公共衛生和電力，提出用以改善獲取基本服務（尤其是針對貧困社區）的許多優先政策，包括：使富人能夠并負擔得起服務；消除實物障礙；提升對所需服務以及獲取途徑的了解和認知；為提高服務質量作出更多努力；增強治理腐敗。其三，為預防極端貧困而提供社會保障服務。報告指出，社會保障是包容性增長的基本要素，因為它是一種確保邊緣化和脆弱人群參與增長并從中受益的機制。解決措施包括：加強社會保障體系的制度和行政能力以執行其核心職能，具體方法包括更好的會計核算、更嚴格的財務控制、人力資源開發、計算機化以及加大對利益相關者的信息披露；將針對全部人口的社會保障計劃與針對特定高風險群體的計劃區分開，從而有助于防止稀缺的社會保障資源被轉移到不那么脆弱的群體中，同時使這些資源投向最需要的人群；使社會保障改革與其它的互補改革配套。其四，良好的治理和制度作為關鍵性政策議題對包容性增長戰略具有重要意義。研究表明，治理和制度質量兩者尤其是在政治責任、民主和控制腐敗等維度上，與增長與收入水平兩者之間的長期正相關是強烈和無可辯駁的，因此，增強政府效能、提高監管質量和法治以及控制腐敗完全可以用作本區域許多發展中國家發展戰略的潛在切入點。

既然政府在包容性發展中擔負著非常重要的職責，那么，作為政府宏觀調控手段的公共財政對于支持和促進包容性發展就必然承擔著非常重要的使命和作用。一是公共財政通過參與國民收入分配和再分配活動，綜合利用稅收、支出、補助等政策手段，優化宏觀收入分配格局，調節居民收入和財富的差異，加強對整個社會弱勢群體的支持和保護；二是公共財政通過積極推進財政體制創新，動態調整轉移支付制度和辦法，不斷完善和改進中央及地方及省以下政府間關系，可以為財力的縱向均衡和橫向均衡奠定基礎，從而有效地推進城鄉之間、區域之間的相對均衡發展，為我國的中西部地區、貧困地區及整個農村的經濟發展和基本公共服務獲取提供財力基礎；三是公共財政支持包容性發展，不僅具有直接的調節效應，而且通過資金分配、財稅政策優惠等手段，有效發揮財政的間接調節效應或引導功能，也就是引導社會民間資金、銀行資金及國外資金等向欠發達地區、向貧困地區、向“三農”傾斜，引導社會富裕階層通過捐贈、慈善等手段向社會弱勢群體給予幫助，從而使社會包容與和諧得到更好體現。

二、當前我國運用財政政策支持包容性發展的現狀分析

“十一五”以來，我國經濟持續快速發展，國家財政收支規模不斷邁上新的臺階。2011年GDP已從2005年的18.3萬億元上升到47萬億元，全國財政收入從3.16萬億元上升到10.37萬億元，財政支出由3.39萬億元上升到10.89萬億元。隨著國家財政經濟實力的提高，國家采取了一系列重大財政改革與政策措施，對于社會包容性發展與和諧社會的構建發揮了關鍵性作用。

（一）近年來出臺的主要財政政策及效果

1. 公共財政覆蓋農村步伐明顯加快

“三農”問題始終是我國現代化進程中的瓶頸，破解“三農”難題是實現包容性發展首先需要解決的問題。黨的“十七大”首先提出，必須持續把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，并將統籌城鄉發展作為“五個統籌”之首，作為深入貫徹科學發展觀的根本方法。隨著針對解決“三農”問題認識的強化，政府財政支持力度也不斷加大，公共財政覆蓋農村步伐明顯加快。一是“三農”財政政策體系不斷完善。從2006年起對農民免稅免費，從2004年起全國范圍內對農民實施生產者補貼（種糧補貼、良種補貼、農機補貼、生產資料補貼），加強農村的水、電、路等基礎設施建設，建立健全農村基本公共服務體系（如改革農村義務教育經費保障機制、全面建立農村新型合作醫療、實施新型農村社會養老保險制度、建立農村最低生活保障制度等），加強農村剩余勞動力轉移培訓，實施農村公共公益事業“一事一議”獎補機制等。二是“三農”財政投入增長很快。中央財政安排“三農”投入從2006年的3，517.2億元增加到2011年的10，498億元，6年累計投入40，122億元，年均增長24%。全國財政用于“三農”的支出2011年為29，342億元，比上年增長21.2%，占全國財政總支出的份額為26.9%。2012年國家繼續加大財政“三農”支持力度，中央財政“三農”支出安排12，286.6億元，增長17.9%。其中支持農業生產支出4，724.2億元，對農民四項補貼1，628億元，促進農村教育、衛生等社會事業發展支出5，313.9億元，農產品儲備和利息等支出620.5億元。三是財政“三農”投入的資金整合與管理不斷規范。財政政策和資金投入的加強，對于促進農村經濟社會的協調發展，增加農民收入，發揮了積極作用。

2. 集中財力保障和改善民生

保障和改善民生不僅關系到人民群眾的生活，關系到經濟平穩較快發展，而且是社會穩定的基石。黨的十六大以來，財政部門按照科學發展觀要求，堅持以人為本，優化支出結構，集中財力保障和改善民生，著力向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區、基層和弱勢群眾傾斜，著力建立保障和改善民生的長效機制，努力讓廣大人民群眾更好地分享改革和發展成果。2003年～2007年，全國財政教育、社會保障和就業、醫療衛生、文化體育支出累計分別達到2.43萬億元、1.95萬億元、6，311億元和3，111億元，分別年均增長18.6%、14.9%、24.4%和16.5%，比上一個五年增長1.26倍、1.41倍、1.27倍和1.3倍。2008年～2011年，財政的民生支出范圍進一步拓寬，支持力度進一步加大。2011年，全國財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、文化方面的民生支出合計38，108億元，比上年增長30.3%，用在農業水利、公共交通運輸、節能環保、城鄉社區事務等方面與民生密切相關的支出合計35，629億元，上述兩者合計，2011年全國財政的民生支出為73，737億元，占當年全國財政總支出的比重高達67.7%（見表1）。應該說，當前財政的民生支出增長機制日益完善，我國的民生保障工作不斷取得新進展。城鄉免費義務教育全面實現，普通本科高校、高等和中等職業高校、家庭經濟困難學生資助政策全面落實，城鄉基本醫療保險制度和公共衛生服務體系建設全面推進，社會保障和就業制度框架不斷完善，廉租住房保障制度基本建立，有力地促進了社會主義和諧社會建設。

3. 轉移支付向中西部欠發達地區傾斜

黨的十六大以來，按照統籌區域、城鄉協調發展的目標要求，通過不斷進行動態調整，分稅制財政體制及相應的轉移支付制度逐步成為提高中央宏觀調控能力、促進地區協調發展和基本公共服務均等化最重要的體制保障和制度安排，從而促進了中西部地區財力水平的上升，改善了中西部欠發達地區與發達地區基本公共服務的差異狀況。近年來在完善分配辦法的同時，著力加大轉移支付力度。分稅制改革以后，中央財政集中的收入主要用于對地方特別是中西部地區的轉移支付。1994年～2011年，中央對地方轉移支付由550億元增加到34，881億元，增長了62.4倍，年均增長28.4%；其中，一般性轉移支付從189億元增加到18，311億元，年均增長31.6%。轉移支付的90%左右用于中西部地區，占地方一般預算支出比重由1994年的13.6%，提高到2011年的37.6%，年均上升約1.8個百分點。以2011年為例，中央對中西部各省的轉移支付數量平均在1，000億以上，黑龍江、廣西、內蒙古等地均超過了1，500億，有的地區甚至達到了2，000億，有力地促進了區域協調發展和基本公共服務均等化。2007年如果將東部地區作為100，中西部地區按總人口計算的人均一般預算收入僅為31和33。中央通過轉移支付后，中西部地區人均財力分別上升到47和55。到了2011年，區域間財力差距進一步縮小。在轉移支付以前，如果東部地區是作為100計算的話，中部地區只有35，西部地區只有40左右，通過轉移支付以后，西部已經達到了97，中部達到76，分配的均衡度大大提高，大大改善了地區之間人均財力水平的狀況（見表2）。

4. 構建縣級基本財力保障機制

縣鄉財政是國家財政的基層組織，也是縣鄉政府的職能部門，在推進縣域范圍內經濟社會全面協調發展、加強農村公共產品供給、促進社會穩定和諧等方面擔負著重要職責。2005年開始，針對縣鄉財政困難狀況，財政部對縣鄉財政實施了“三獎一補”機制，計劃用3年左右的時間使我國縣鄉財政困難問題得到明顯緩解。即：對財政困難縣鄉政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵，對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵，對產糧量大給予獎勵，對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助。2005年～2007年，中央財政每年都在增加“三獎一補”政策的投入力度，其中2005年投入150億元，2006年投入235億元，2007年投入335億元，3年投入資金總量超過700億元。“三獎一補”政策的實施產生了強烈的政策導向作用，調動了地區緩解縣鄉財政困難的積極性，帶動地方安排的配套資金808億元，全國791個財政困難縣共增加財力1，298億元，平均每縣（市）增加財力16，410萬元。到2007年，全國財政困難縣個數已經由2005年的791個減少到27個，困擾多年的縣鄉財政困難得到明顯緩解。從2010年起中央財政全面部署建立和完善縣級基本財力保障機制，當年安排獎補資金682億元，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障。2011年下達縣級基本財力保障機制獎補資金775億元，增長13.6%。2012年預算數更是超千億元，達到1，075億元，增長38.7%。通過中央獎補機制的建立，加之引導和激勵各地調整完善省以下財政體制，加大對縣級財政轉移支付力度，推動縣域經濟發展，強化縣級財政收支管理等，從而有效提高了縣級財力保障水平，基層財政困難大大緩解。

5. 大力支持扶貧開發

無論是從國內還是國際看，解決貧困問題始終是各自政府工作的重中之重，是實現包容性發展和促進社會穩定的重要內容，也是政府財政面臨的一個重要職能。中國改革開放30多年，經濟快速發展，同時堅持不懈地推進扶貧開發，使我國的減貧事業取得了巨大成功，在國際上享有盛譽，這當中財政政策發揮了十分重要的作用。2001年國家頒布實施了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，近10年來，中央和各省進一步加大扶貧資金投入，資金管理更為規范，有力地推進了減貧發展。其一，財政扶貧資金投入穩步增長。《綱要》實施以來的10年期間，中央財政累計投入專項扶貧資金1，440多億元，年平均增長9.7%，地方各級政府投入也不斷增加。還通過財政貼息引導了1，400多億元的扶貧貸款投入。2010年中央、省級財政扶貧資金預算安排共302.68億元，比上年增長15.7%。其中中央222.68億元，增幅為12.9%；省級安排80億元，增幅24.45%。其二，集中投入、突出重點。2010年在到省的212.88億元中央財政扶貧資金中，安排到中西部22省209.4億元，占扶貧資金總量的98.35%，其中西部占66.5%。投入國家重點縣148.9億元，占資金總量的82.2%，投入貧困村191.2億元，占89.8%。從支持內容看，包括開展貧困村整村推進、農村貧困勞動力轉移培訓、產業化扶貧和移民扶貧等。其三，創新機制，提高資金效益。包括貧困村互助資金試點、財政貼息引導、開展績效考評等。通過上述措施，構建了多渠道促進減貧的財政政策框架體系，提升了貧困地區的反貧困能力，促進改善了發展環境和發展條件，緩解了貧困群眾生產生活面臨的突出困難，農村貧困人口從2000年底的9，422萬減少到2010年的2，688萬，貧困發生率從2000年的10.2%減少到2.8%（見表3）。

（二）存在的主要問題

盡管近10多年國家財政采取了眾多改革和政策措施予以支持包容性發展，并取得了顯著成效。但必須看到，當前我國在經濟高速增長的同時，包容性發展和社會和諧仍面臨眾多矛盾，擇其要者是：

1. 全社會收入差距趨于擴大，分配不公問題日益嚴重

其一，社會總體收入分配差異。國際上通常用基尼系數來判斷收入分配公平程度，這個指數在0和1之間，數值越低，表明財富在社會成員之間的分配越均勻。國際上通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”。一般發達國家的基尼系數在0.24到0.36之間。根據世界銀行的報告，20世紀60年代，我國基尼系數大約為0.17～0.18，20世紀80年代為0.21～0.27，從2000年開始，我國基尼系數已越過0.4的警戒線，并逐年上升。資料表明，我國的基尼系數1988年為0.382，1995年為0.445，2000年為0.454，2003年為0.458，2004年為0.465，2005年為0.47，2006年為0.47，2007年達到0.48，2010年則0.54。根據聯合國開發計劃署的統計數字，中國目前占總人口20%的最貧困人口占收入或消費的份額只有4.7%，而占總人口20%的最富裕人口占收入或消費的份額高達50%。最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，這兩個數字的比在中國是10.7倍，而美國是8.4倍，俄羅斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。另據世界銀行報告顯示，美國是5%的人口掌握了60%的財富，而中國當前是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富。這就意味著，改革開放以來，我國由世界上居民收入最平均的國家之一，變成世界上居民收入差距較大的國家之一。

其二，城鄉間收入差異狀況。改革以來，城鄉居民收入都有較大幅度的增長，但收入差距在經歷了1985年的低點之后逐年擴大，如1990年為1∶2.01，1995年為1∶2.72，2000年為1∶2.19，2005年為1∶3.22，2010年為1∶3.23（詳見表4）。

其三，地區間收入差異狀況。中國的地區差距在20世紀80年代有所下降，但90年代后一直在上升，中國地區總體差距主要來自于內陸和沿海之間的差距。截至2009年，東部地區城鎮居民家庭平均年收入為23，153.21元，比中部、西部、東北部分別高7，613.82元、7，630.18元、7，310.57元。江西省城鎮單位就業人員平均工資（24，156元）僅為上海市城鎮單位就業人員平均工資（58，336元）的41.4%。

其四，行業間收入差異狀況。人力資源和社會保障部工資研究所發布的最新數據顯示：收入最高和最低行業的差異已擴大到15倍，躍居全世界之首。職工平均工資最高的三個行業中，證券業人均17.21萬元，是全國平均水平的6倍；其他金融業人均8.767萬元，是全國平均水平的3.1倍；航空業人均7.58萬元，是全國平均水平的2.6倍。電力、電信、石油、金融、保險、水電氣供應、煙草等國有行業的職工不足全國職工總數的8%，但工資和工資外收入總額卻相當于全國職工工資總額的55%。“強資本、弱勞動”的現象非常突出。

2. 基本公共服務供給不足，發展失衡

中央十七大報告提出“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”。可見，促進公共服務均等化已成為完善我國公共財政體系的一項重要內容。近年來，根據中央部署，財政切實加大民生投入，基本公共服務取得了顯著成效。但總體而言，我國基本公共服務供給不足、發展失衡的矛盾仍較突出。

從供給情況看，過去長期以來基本公共服務的標準和范圍不明確，公益性服務領域投入長期不足，歷史欠賬較多，不能滿足社會需求。

從城鄉情況看，農村公共服務嚴重滯后，可及性差。在義務教育方面，2008年，城市普通小學和初級中學的生均教育經費分別是農村的1.2倍和1.3倍，城市普通中學高學歷教師比例幾乎是農村的2倍。在醫療衛生方面，2008年，城市每千人口病床數是農村的4.22倍，每千人口衛生技術人員數是農村的2.52倍，而農村地區的嬰兒死亡率，5歲以下兒童死亡率和孕產婦死亡率則分別是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。

從區域情況看，公共服務水平與經濟發展水平正相關，但不同地區公共服務差距大于經濟水平差距。近年來，地區間人均GDP差異系數在逐步縮小，但公共服務方面的差異系數仍較大。2008年人均地方財政教育、社會保障和就業、醫療衛生支出差異系數為0.529，遠高于同期城鎮居民人均可支配收入的差異系數（0.267）。再如，目前小學生均教育經費最高和最低的省份相差近10倍，財政對新農合的補助標準地區之間最多相差4倍以上。這些數據都反映出區域間存在的巨大差距。

此外，不同人群之間的差距也較大，城鄉低收入家庭和社會弱勢群體基本公共服務的權益還不能得到充分保障。2006年，國務院頒布的《關于解決農民工問題的若干意見》中就農民工工資、就業、勞動保護、社會保障、戶籍管理制度改革等方面，提出若干指導性意見。這些政策與措施的實施，使農民工的總體狀況有了很大改善。但與城鎮常住人口相比，農民工在工資收入、基本公共服務等方面，仍然存在較大差距。基本社會保障在農民工群體中的覆蓋面偏低。2006年，農民工參加基本醫療保險的工作取得很大進展，共有2，367萬農民工參保，比上年增加了1，878萬。但是，農民工被納入基本社會保障的比例仍然偏低。根據中國社會科學院發布的調查數據，目前農民工養老、失業、醫療、工傷、女職工互助合作保險的比例，分別為33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，遠低于城鎮居民。農民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率更低，分別為2.9%、3.1%和5.6%。國家統計局的調查表明，74.81%的農民工未參加任何保險，農民工的養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險由單位購買的比例分別只有11.89%、12.61%、8.41%和23.09%（人民網，2008）。

總體來說，近10年來，中國政府在義務教育、公共衛生與基本醫療服務、基本社會保障、公共就業服務等方面加大了供給力度。雖然我國基本公共服務均等化工作取得了一些積極進展，但由于生產力的發展水平還不高，社會建設相對滯后，中國的基本公共服務仍然面臨著水平低、欠賬多、覆蓋面不寬、投入不足、供給不均衡等突出問題。從深層看，這些問題都是由于基本公共服務方面體制機制不健全不完善造成的，具體包括：公共財政保障機制不健全，供給制度城鄉二元分割，基層公共服務資源條塊分割且布局不合理，基層政府事權財權不匹配，以及缺乏有效的評估監督機制等。這既反映了經濟社會發展不協調的矛盾，也反映了基本公共服務制度建設滯后的問題。因此，我國距離真正形成完整制度和達到均等化還有很大差距，未來的任務十分艱巨、緊迫，仍需付出極大的努力。

必須指出，基本公共服務供給在地區間，城鄉間以及在不同社會群體間存在的較大差距將成為我國目前反貧困的重大阻礙。基本公共服務作為一種稀缺資源，其分配方式的公平與否也將制約著每個人能力發揮，尤其是公民的義務教育、基本醫療保健、最低生活保障等基礎性公共服務供給，不僅關系到勞動力素質的提高，而且有著超出個人投資回報的巨大社會效益，是充分發揮個人潛能，實現個人平等參與機會的基本前提，也是影響居民收入水平的重要因素，而貧困發生的一個重要的原因便是居民在地區間、城鄉間收入差距的擴大。與30年前因缺乏基本生存條件導致貧困有所不同的是，當前的基本公共服務不到位、公共產品短缺，是貧困產生、積累和代際傳遞的重要根源。

3. 貧困問題仍然相當突出，扶貧攻堅面臨新的挑戰

如前所述，近兩年來我國扶貧開發取得顯著成就，農村貧民的生存和溫飽問題基本解決。按原來的扶貧標準，我國2010年底的農村貧困人口減少到2，688萬人，提前實現了聯合國千年發展目標中貧困人口減半的目標，為全球減貧事業作出重大貢獻。但必須看到，中國作為發展中國家，人口多、底子薄，貧困問題仍然相當突出，扶貧工作面臨新情況和新問題。

其一，按照國家新的扶貧標準，農村貧困人口數量龐大。根據經濟社會發展的實際，適時提高扶貧標準是國際慣例。目前有88個發展中國家有扶貧標準。過去20年中有35個國家調整過自己的扶貧標準。1986年中國制訂了206元的貧困標準。2000年適用625元的貧困標準和865元的低收入標準雙軌制，2008年將貧困標準和低收入標準合一，統一使用1，067元作為扶貧標準。2010年標準進一步調到1，274元，2011年國家研究制訂了新的2，300元農村扶貧標準。按照新標準，我國農村貧困人口將從2，688萬人增加到1.28億人，占農村戶籍人口的13.4%。

其二，貧困地區人口收入水平低。收入指標是反映貧困狀況的一個綜合指標，從實際看，近10年貧困地區的農民收入始終不到全國平均水平的一半，全國扶貧重點縣農民人均純收入相當于全國平均水平的比重2000年為59.40%，2005年為53.0%，2010年擴大為55.3%（見表5）。

其三，貧困地區基礎設施和公共服務不足情況仍較嚴重。目前農村用水、交通、通信、電力等基礎設施建設仍有較大差距，農村醫療、教育等最基本的公共服務缺失情況仍較嚴重（見表6和表7）。

其四，14個連片特困地區扶貧攻堅范圍廣，難度大，任務異常艱巨。按照國家2011年～2020年新的扶貧綱要，國家確立了14個連片特困地區，涉及680個縣，這些地區普遍特征是，自然條件差，生態脆弱，財政經濟基礎弱，人口受教育程度較低，因病致貧返貧現象突出，因此這些地區是全國扶貧對象最多、貧困發生率最高、扶貧工作難度最大的地區，需要國家和社會各界給予更多的政策支持和資金投入。

三、近中期促進我國包容性發展的財政政策取向與建議

實現包容性發展既是一項長遠戰略目標，也是當前社會各界關注和政府應著力解決的重大現實而緊迫的任務。根據前面理論和現實分析，近中期財政政策支持包容性發展的基本思路是：完善政策，增加投入，明確方向，抓住重點，解決突出矛盾，切實增強政策的針對性、有效性和前瞻性，逐步實現包容性發展的目標。現據此提出3點政策建議：

（一）充分發揮財政調節功能，推動社會收入分配從失衡向公平邁進

縮小收入分配差距，構建公平合理的收入分配關系，是當前政府和社會各方面關注的重大現實問題，是建立和諧社會和實現包容性發展需要解決的關鍵問題。收入分配問題涉及面很廣，這里僅從財稅政策角度提出一些建議。

1. 完善稅收政策

稅收政策既有收入功能，又有調節功能，其在收入分配中的調節功能和作用非常重要，這方面的改革重點：一是改革個人所得稅。個人所得稅是調節收入差距的重要工具，我國目前實行的是分類所得稅制，為了實現稅負公平，縮小收入差距，政府在最近幾年連續調高個稅起征點。但是，個人所得稅在調節收入差距方面的作用依然發揮不夠，稅負不公平的情況依然突出。與發達國家相比，我國以個人收入作為扣除標準，沒有考慮到家庭負擔，兩個收入相同的個人可能面對迥然不同的家庭負擔，但是在目前的稅制下他們必須繳納相同的稅收。為此，應改革個人所得稅制度，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制，把居民的婚姻、家庭贍養人口、教育、養老等一些支出納入家庭單位的稅前扣除額范圍。同時，要切實加強稅收征管。二是運用稅收政策支持就業創業。就業創業是保障和改善民生的頭等大事，要對特殊群體（如大學生、農民工和特殊困難群體）允許就業給予稅收優惠。小微企業的企業所得稅和營業稅起征點可進一步提高，稅率可以下調，可由20%降到10%，同時清理整頓和取消有關收費，社會保障交費在一定時期可緩交。營業稅改征增值稅是一項重大的改革，對于減輕企業稅負、促進第三產業發展和擴大就業，具有重要作用。建議在今年10省市擴大試點的基礎上，總結經驗，盡快在全國推開。三是加快出臺房產稅改革。目前政府在一部分城市實施的房屋銷售限購措施，只能是過渡性的，要盡快出臺房產稅取代限購措施。要充分認識房產稅對收入和財富的調節功能，同時它對房價的合理回歸、銀行風險的防范以及推進房地產和經濟的長遠健康發展，具有獨特的作用。房產稅的基本政策框架是：要把增量房和存量房統一納入征稅范圍，要按照適當的人均面積而不是房屋套數作為免征額，要將房產的評估值作為計稅依據，房產稅要低稅率起步，要在稅政統一前提下適當賦予地方一定的征稅自主權，要逐步使房產稅發展成為地方市縣政府的主體稅種。四是完善第三次分配的稅收政策。現在國際上把國民收入分配分為初次分配、再分配、第三次分配，所謂第三次分配就是通過捐贈、慈善等方式從富裕階層中集中一定收入，用于對社會弱勢群體的支持和幫助，是政府財政再分配的重要補充，也是社會救助的重要方式。在這方面要認真借鑒國際經驗，積極鼓勵發展慈善事業，制訂出臺慈善事業促進法，建立健全捐贈稅收減免機制，形成良好的三次分配的社會氛圍。

2. 完善財政支出政策

一是支持社會保障改革，提高財政的社保支出份額。近10年來我國的社會保障改革力度很大，其基本制度框架已經建立，長遠的目標模式是城鄉社保制度趨于統一，但近中期城鄉之間社會保障制度存在一定的差異仍是必然選擇，不過其差異水平應不斷縮小。隨著今后經濟發展和國家財力水平的提高，中央和地方財政應適時適度提高對社會保障的支出份額和補助水平，同時應建立社會保障基金預算管理制度，使社會保障真正成為社會穩定的安全閥。國內外經驗表明，社會保障由于覆蓋范圍廣，保障內容多，涉及全社會人口，支出需要量大，支出剛性強，因此，一定要注意財政的可持續性問題，要防止陷入當前西方國家普遍面臨的福利陷阱和債務危機。二是全力確保教育公平。教育公平是社會公平的起點，是縮小不同群體發展差距的重要途徑。要健全投入機制，改善辦學條件，推動地區之間、城鄉之間、學校之間的教育均衡發展，促進公共教育資源配置向薄弱地區傾斜。要特別注意支持進城務工子女平等接受義務教育問題，將其逐步納入現有城鎮的公辦學校范圍。解決過去長時期存在的“就學歧視問題”。三是支持就業創業服務。城鎮家庭的貧困與其家庭成員的就業狀況直接相關，個體收入差異也與就業與否及就業的行業緊密相連。因此加強財政對就業創業的扶持是非常必要的。要激發高校畢業生、返鄉農民工等人員的創業動力，加大企業培訓和創業服務力度，更好落實完善鼓勵企業的扶持政策，營造有利于創業的環境，提高創業成功率。要推進農村富余勞動力轉移就業。進一步完善職業培訓、就業服務、勞動維權三位一體的工作機制，逐步解決農民工的城鎮就業、落戶、子女就學、社會保障等方面的突出問題，積極穩妥地推進農民工城鎮化進程。

3. 調整國企利潤分配格局，完善國有資本經營預算制度

近年來我國“國進民退”已成為一個既定事實，國有企業過度壟斷格局趨于強化，國家與企業分配關系明顯不合理，已成為影響收入公平分配的一個重要因素。資料表明，2009年國企實現利潤1.3萬億元，2010年國企盈利近2萬億元，同比增長37.9%，利潤上交比例應為5%～10%，但2009年的上交比例僅為6%，2010年更是降至2.9%。而目前上市公司向股東分紅的平均比例在40%左右。在其它一些國家，國有企業上交的紅利一般為盈利的1/3至2/3，有的甚至高達盈利的80%～90%。此外，國企上交的紅利目前主要在企業體系內部轉移，沒有明顯惠及民眾。2011年中央國有資本經營收入總量為800.61億元，支出769.54億元，其中723.6億元又以各種名目返回給了企業，而調入公共財政用于社會保障等支出的只有40億元，僅占國有資本經營支出的5.2%。因此，下一步，應深化改革，調整國家與企業利潤分配關系，完善國有資本經營預算制度。基本思路是加大國有資本經營收益收繳力度，促進壟斷行業和部門改革，統籌國有資本經營預算支出。結合消除國有企業過度壟斷的配套改革，加大國有資本經營收益的上繳力度，可以降低企業部門收入，減少國有企業過高的壟斷利潤和特許權收入對于市場秩序的干擾；直接提高政府部門收入，集中更多的國有資本利潤，用于提高對居民的經常性轉移，更多地運用國有資本收益改進民生。其措施就是要在2007年已啟動運行的國有資本經營預算框架下，較大幅度地提高國有資本經營預算收入收繳力度和統籌國有資本經營預算支出的使用。具體考慮：其一，提高收入收繳力度首先可在中央本級國有資本經營預算層面執行。提高國有資本經營預算收入，一是在促進壟斷行業、部門深化改革的過程中，對于現行的征收比例做出調整；二是擴大征收范圍，應當逐步向金融類以及部門所屬的國有企業擴展。鑒于我國國有資產管理模式的特點，“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益”，因此對于地方層面，應鼓勵支持建立國有資本經營預算制度，加強對國有資本收益的管理。其二，要高度重視統籌國有資本經營預算支出與公共財政預算體系內其他預算資金協調呼應的使用。現有的“資本支出、費用性支出、其他支出”的范圍需適當修正。國有資本經營收入從本質上就是政府公共收入。對于國有資本經營預算支出，要堅持“資產全民所有，收益全民所用”的大原則。收益不僅可用于社會保障，而且有必要時可以經過法定程序，用于其他公共財政導向的支出而不應有障礙。而且，也正是在這種統籌協調各預算支出的前提下，通過中央財政更為有力的轉移支付，才可能使地方各級分享中央企業所創造的利潤，解決更多的民生問題（賈康、劉微，2010）。

（二）創新財政體制和分配機制，促使基本公共服務均等化邁出實質性步伐

基本公共服務均等化是促進減貧的重要途徑，也是實現包容性的關鍵手段。近期國家已出臺了《基本公共服務均等化2011-2020》規劃，明確了基本公共服務的范圍、標準和政策，下一步關鍵是抓規劃實施，抓財政體制創新，增強公共財政保障能力。

1. 著力調整和優化財政支出結構

根據市場經濟要求和我國現實情況，未來我國財政支出結構的基本方向是有保有壓，增量調整要與存量調整同時推進。只有這樣，才能使基本公共服務具有更加切實可靠的財政基礎。一要加快行政體制改革，切實解決機構膨脹、財政供養人口過多、財政負擔沉重的狀況，使行政經費保持在一個合理的范圍內。同時要繼續采取措施，大力減少“三公”消費支出。二要完善財政投資政策。財政要從一般競爭性領域的投資果斷退出，改變目前財政投資范圍過寬、撒糊椒面的狀況。三是集中財力加大民生投入，特別是加大對基本公共服務如教育、醫療衛生、就業服務、社會保障、生態環境等方面的支出力度。各級政府要優先安排預算用于基本公共服務，并確保增長幅度與財力的增長相匹配、同基本公共服務相適應，并推進實施按照地區常住人口安排基本公共服務支出。

2. 繼續完善轉移支付制度

未來要進一步擴大轉移支付規模，優化轉移支付結構，將均衡地區間財力差異、實現基本公共服務均等化作為財政轉移支付制度設計的目標，更好地發揮轉移支付對調節地區間財力差異、促進公共服務均等化的作用。一是提高均衡性轉移支付規模和比例。均衡性轉移支付是均等化效果最好的轉移支付形式，但從現在情況看，如2009年，均衡性轉移支付為3，918億元，占轉移支付總額的比重僅為16.5%。因此，應該逐步提高其數額和所占比重，建議在“十二五”期間，提高10～15個百分點。在資金分配上，要繼續向中西部傾斜；要鼓勵禁止和限制開發地區加強生態建設和環境保護；要加大對資源枯竭型城市的支持力度；要增加民族地區轉移支付，幫助少數民族地區加快發展。二是以推進基本公共服務均等化為目標，改進均衡性轉移支付測算辦法。為有效推進基本公共服務均等化，國家應研究制定各類基本公共服務的標準，并將其逐步納入均衡性轉移支付的范圍。同時，改進均衡性轉移支付測算辦法，要考慮人口規模、人口密度、人均GDP、環境、生態、海拔、溫度、少數民族等因素及行政與公共服務成本差異，結合各地實際情況，采用規范的公式化方法進行分配。三是規范現有專項轉移支付。要清理整合現有專項轉移支付項目，嚴格控制新的專項轉移支付項目的設立。對已經不符合當前實際需要、不宜通過專項轉移支付方式支持的項目，限期予以取消；對方向和用途類似、可以歸并的項目，予以整合；對需要較長時期安排補助經費、且數額相對固定的項目，劃轉列入一般性轉移支付。此外，要減少專項轉移支付的地方政府配套。對屬于中央事權范圍內的支出，如軍隊、武警等經費支出，由中央財政負擔，不再要求地方配套；屬于中央與地方共同負擔的事權，在要求地方配套時，由于各省對下財政體制不同，中央不宜統一規定省、市、縣的具體分擔比例；對于涉及地方事權的專款逐步取消，納入一般性轉移支付。四是探索建立中國特色的“對口支援”形式的橫向轉移支付機制。橫向轉移支付是在既定的財政體制下，同級的各地方政府之間財政資金的相互轉移，以達到地區之間相互支援、縮小地區差距、均衡財力的目的。世界各國大都實行單一的縱向轉移模式，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的財政轉移支付模式，只有德國、瑞典和比利時等少數國家實行縱向與橫向混合的轉移模式。就歷史的路徑依賴而言，我國地方政府之間雖然沒有一個規范化、公式化、法制化的橫向轉移支付制度，但具有這種性質的“對口支援”早已存在。東部發達地區支援中西部不發達地區，有利于加快地區間的協調發展，提高國家整體經濟發展水平，從而最終有利于東部地區經濟的發展。因此，可以在目前以縱向轉移模式為主的同時，試行橫向轉移支付。五是完善轉移支付管理制度，提高轉移支付的公正性和公開性。積極運用公式法、因素法科學合理分配資金，減少資金分配的隨意性，并加強使用監管和績效評價。在公開一般性轉移支付分配辦法的同時，逐步將涉及民生的專項轉移支付項目資金管理辦法向社會公開，使之更加規范、透明，強化社會監督。

3. 加快建立縣級基本財力保障機制

縣級基本財力保障制度是實現縣級財政從過去的“兩保”（保工資、保運轉）向今后的“三保”（保工資、保運轉、保民生）邁進，這是我國下一步省以下財政體制改革的重要內容，也是從根本上解決縣鄉基層財政困難、促進省域范圍公共產品均等化的制度創新。近年來，中央財政已采取了不少緩解縣鄉財政困難的措施，并取得了初步成效。下一步要加快建立縣級基本財力保障機制，具體建議：一是明晰改革精神和政策取向。構建縣級基本財力保障制度應該是“明確目標，地方為主，中央獎補，分步實施”。所謂“明確目標”，就是確保縣級財政的基本財力能夠“三保”，促進縣級財力的均等化和縣域社會經濟的協調發展；所謂“地方為主”，就是適應縣級基本財力保障機制，以地方財政為責任主體；所謂“中央獎補”，就是中央財政對欠發達地區給予重點補助，對縣級基本財力保障好的地區給予適當獎勵；所謂“分步實施”就是經過試點，取得經驗，逐步在全國推開。二是通過體制創新實現縣級基本財力保障機制的目標。改“上不封頂、下不保底”為“上不封頂、下要保底”，進一步從機制上鞏固和擴大緩解縣鄉財政困難的成果。目前的省管縣改革更多的是實現了省對縣資金的下撥上劃方式變化，而并沒有在事權、收支范圍及轉移支付方面有根本的突破。為此，下一步要構建縣級基本財力保障制度，則應在擴大獎補資金規模，增強省級調控能力，完善保障措施上進一步改革。根據規劃的目標，合理確定資金負擔辦法。新機制引入民生保障后，政策涵蓋面和外延性較大，盡管中央財政在不斷增加獎補規模，但引導作用仍顯不足，應有大的擴充，在此基礎上，根據中西部財力及民生工作面臨的形勢，確定更加有利于目標的實現、總體推進并付之于顯著區別的資金負擔辦法。要科學確定縣級財政“三保”的范圍、標準和財力需求，在范圍和標準制定上，既要兼顧面上的推進，又應注重提高保障水平。在保障措施上，對財力較好的上級政策資金引導其發揮內生動力，對財力較差的，應盡量通過上級加大調節力度予以帶動。

4. 積極推進創新基本公共服務供給機制創新

公共服務供給機制創新是轉換政府職能、提高行政效能的需要，也是提高公共服務供給效率、推進基本公共服務均等化和確保貧困人口更公平收益的重要途徑。一是完善公共服務的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務項目中平等、充分地獲益。要注意降低甚至消除獲得基本公共服務的各類門檻，確保基本公共服務對于貧困人口的可及性。比如在推進基本公共衛生服務均等化的過程中，制度設計各類服務項目時就應充分關注貧困人口和低收入人群對公共服務的可及時、可獲得性，應盡可能地使貧困人口更多地、更為公平地從基本公共服務項目中受益。二是建立基本公共服務多元化供給機制，大力拓展社會扶貧。在堅持公益事業發展由政府主導的原則下，探索基本公共服務多元化、多樣化供給，充分發揮社會組織在提供基本公共服務方面的積極作用，建立基本公共服務供給的市場機制，提高公共服務效率和質量。一些基本公共服務領域，包括基礎教育、醫療衛生、就業培訓等方面，都可以對傳統的預算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進行大膽改革，可以對傳統的預算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進行大膽改革，探索、創新有效的供給機制。比如，用“教育券、健康券”代替傳統教育、衛生經費的撥付方式，放寬基本公共服務投資的準入限制，通過招標采購、合約出租、特許經營、政府參股等形式，創新政府基本公共服務投資體制，將原由政府包攬的直接供給職能交由市場主體行使，政府主要職責轉換到做好籌資與監管。三是建立和完善基本公共服務需求和利益表達機制。建立和完善貧困地區公共物品需求和利益表達機制，使貧困地區需要什么樣的公共物品、偏好如何、優先序如何、需要多少以及利益訴求等，均可通過恰當的機制充分表達出來 ，并通過一定的程序使這種需求轉變為政策決策的參考依據和行動目標。建立和完善貧困地區地方公共物品需求和利益表達機制對于保持地方公共物品供求關系的相對平衡、減少公共資源浪費、減輕農民負擔、維護農村貧困人口合理權益、改善干群關系、維護農村貧困人口合理權益、改善干群關系、維護社會穩定，都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，確保基本公共服務供給充分體現公眾需求。

（三）加大財政支持力度，大力推進集中連片貧困地區減貧與發展

鑒于當前中國經濟發展進入新階段，以及扶貧標準提高和扶貧人口的增加，我國下一步扶貧方式發生重大改變，即大力推進集中連片貧困地區的減貧與發展。財政政策在這方面的責任更重，需采取以下對策：

1. 建立健全國家和社會多元化的扶貧投入機制

扶貧工作是一項社會公益事業，政府財政對解決貧困問題具有重要的制導作用。同時必須看到，貧困地區的減貧與發展涉及貧困地區的產業發展、公共服務提供、居民收入增長等，僅靠財政單一渠道遠遠不足，財政也負擔不起，因此，必須建立國家和社會多元化的扶貧投入機制。一是確保財政扶貧投入的合理增長。財政扶貧資金的增加要與政府職能、國家財力增長、貧困發生率及扶貧開發需要相適應，中央財政和地方各級行政都有責任增加扶貧投入，提高扶貧資金在預算支出中的比重。二是中央的轉移支付要向貧困地區傾斜。要按照地方人均財力作為均等化轉移支付的核心因素，各項專項轉移支付也要提高對貧困地區的分配份額，省一級的各類轉移支付也要向貧困地區傾斜。三是繼續保持并逐步增加信貸扶貧資金規模。要研究制定信貸扶貧戰略和政策，通過完善財政貼息政策，引導銀行增加扶貧貸方投入，降低貧困地區的貸款利息負擔。四是鼓勵各種經濟成份的企業特別是民間企業和外資到貧困地區進行投資開發。在實行優惠財政、稅收政策的基礎上，注重創造良好的投資環境和便利條件。

2. 國家的公共政策要向貧困地區傾斜

要把農村反貧困行動納入國民經濟和社會發展整體規劃中，國家的相關政策要適當偏向于貧困地區和貧困人口。一是實施差別化產業發展政策。國家制訂貧困地區鼓勵類產業目錄和外商投資優勢產業目錄，在項目審批核準、投資、用地等方面給予政策傾斜。二是提高國家對貧困地區的投資支持力度。國家有關部門專項資金投入要向片區傾斜，提高對公路、鐵路、民航、水利、林業等建設項目投資補助標準或資本金注入比例。三是制定優惠的土地政策。國家新增建設用地指標要優先滿足片區易地搬遷建房需要，同時支持探索通過補充相同耕地面積、落實占補平衡的前提下，研究提高補充耕地質量的新途徑。四是合理確定片區節能減排指標和主要污染物排放量。貧困地區工業化程度一般較低，經濟發展又受到環境的硬約束，國家的相關環境約束指標應考慮地區差異。同時，中央財政要加大對貧困地區淘汰落后生產能力和關閉小企業的支持力度。五是取消片區內中央有關補助資金的資金配套。中央開始沿用多年的地方配套政策，其出發點是調動地方投入的積極性，但貧困地區財力有限，往往無能力配套，甚至出現虛配假配情況。因此，國家在連片特困地區安排的各類公益性建設項目，有必要取消縣及縣以下的資金配套。六是實施稅收優惠政策。要通過減免稅、投資抵免、減計收入、加計扣除等方式，支持貧困地區發展。同時，推進資源稅改革，按照統一部署，將適宜從價計征的產品改為從價計征，適當提高部分黑色金屬、有色金屬礦原礦和其它非金屬礦原礦的稅率標準。

3. 明確國家資金投入及政策扶持的重點和方向

新時期如何盡快改變連片特困地區的落后面貌，讓貧困群眾普遍受益，至關重要的是，抓住扶持重點，明確資金投向。一是突破基礎設施瓶頸制約。連片特困地區大多處于山區、邊遠地區，基礎設施仍較滯后，要集中財力率先解決飲用水安全、道路、通電、通信、小型水利設施等貧困地區迫切需要解決的問題。同時，還要把貧困地區的農民危房改造納入國家的補助范圍。國家的農村基礎設施“一事一議”要向貧困地區傾斜。對生存條件惡劣、不適合人類居住的地區，要逐步實行易地扶貧搬遷。二是壯大扶貧主導產業。要繼續著力扶持傳統特色優勢產業，不少貧困地區往往是“產糧大縣，財政窮縣”，國家要通過提高糧食收購價格、加強農業生產扶持、提高重點產糧縣轉移支付份額、將糧食產量和調出量與產糧大縣獎補掛鉤等政策，積極支持貧困地區發展糧食生產。我國一些貧困地區還重點培育了馬鈴薯、經濟林果、草地畜牧業、棉花等扶貧主導產業，國家的政策及扶貧資金也應給予必要的扶持。此外，還應積極支持貧困地區發展旅游業及環保節能產業、新能源產業等新興產業或戰略性新興產業，這是貧困地區優化產業結構和發展經濟的戰略之舉。三是提升自我發展能力。脫貧致富，教育為本，因此，下一步關鍵是教育扶貧還要加力，要建立中小學公用經費穩定增長機制，確保十二五期末生均教育經費達到全國平均水平，鞏固和提高貧困地區義務教育水平。要大力發展免費職業教育，使未升入高中和大學的貧困地區學生立即轉入職業教育體系學到專業技能。

4. 從長遠講，構建惠及所有窮人共享式的城鄉一體化發展模式和公共政策體系

從長期來說，中國必須建立一套可以惠及脆弱群體、使之共享城鄉一體化發展成果的政策體系和發展模式，避免伴隨發展中國城市化進程中所普遍存在的貧富差距拉大、貧富群體隔閡以及緊張關系的通病。一是大力支持發展勞動密集型產業，解決大量農村勞動力在城鎮穩定就業問題。為外出打工人員提供培訓項目在中國以及其他國家都已經被證明非常成功。如在印度的安德拉邦，在三個月的培訓項目之后為弱勢的年輕勞動者提供在城市或近郊地區的就業選擇機會；在孟加拉國，相似的對農村貧困家庭的短期培訓也非常成功，為他們在城市或者近郊工作提供技能培訓，同時給予食物上的援助。二是構建城鄉統一、平等的生產要素市場。推行“非精英化”的戶籍制度改革，使大部分的城市就業人口可以達到入戶的門檻。給予農村土地真正完整的產權，實現城鄉建設用地同地、同權、同價。保證對失地農民的公平“補償”。三是建立城鄉一體而非城鄉分割的、“碎片化”的公共服務政策體系，將城鄉居民作為一個群體，從全國層次構建覆蓋城鄉脆弱群體的生計安全網。在社會保險計劃中的很多農民工在一段時間后即選擇撤保是因為當他們選擇搬遷時無法享受保險給其帶來的利益。此外，當他們選擇撤保時通常也只能拿回自己為這些資金貢獻的份額，而雇主為他們支付的保險金仍留在當地。為了解決農民工的問題，不僅現有的計劃本身需要延伸，而且需要制定新的獨立項目來滿足農民工的特殊需求。考慮到各省經濟發展程度的不同和現行財政轉移支付政策的制約，可在中央財政給予一定支持的情況下，鼓勵各省先實現城鄉公共服務體系的省內統籌，待條件成熟時，再擴展到全國范圍內的一體化。四是建立“屬人”和“屬地”相結合、具有貧困視角的財政轉移支付制度。教育、醫療、養老保險、扶貧等公共服務，應強化針對“屬人”而非“屬地”的補貼機制。五是充分考慮農村留守人群對基本公共服務的可及性，在財政資金的分配上統籌考慮城鎮化所引發的城鎮公共服務資金需求的膨脹以及農村弱勢留守人群對公共服務的基本需求，使財政轉移支付能夠惠及留守群體，避免將這類弱勢群體進一步邊緣化（聯合國開發計劃署課題組，2010年）。

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