現代服務業重大項目的交通挑戰與對策研究

楊立峰

導讀：我國經濟發展已進入結構調整的關鍵階段，研究上海現代服務業重大項目的發展背景，分析目前普遍面臨的交通挑戰，按政府主導與社會主導兩種建設類型，從交通研究過程、研究內容與存在問題等方面，對現有機制解決現代服務業重大項目交通需求的能力進行重點研究，將有助于對改進當前現代服務業重大項目各項交通工作。注重規劃設計建造的全過程交通工作、完善控制詳細規劃的修編與審查機制、注重提高重點產業交通需求特征的研究水平，無疑是迎接當下交通挑戰的三大積極對策。

一、上海現代服務業重大項目的發展背景

在我國經濟發展進入結構調整的關鍵階段，上海加快現代服務業的發展，不僅是上海進一步轉變經濟發展方式，促進經濟可持續發展的需要，也是上海提升服務長三角、服務長江流域、服務全國的能力，盡快建成國際經濟、金融、貿易和航運中心的需要。

在既有南京路、淮海路、陸家嘴、徐家匯等現代服務業集聚區之外，近年來上海還大力加強了以虹橋商務區、國際旅游度假區為代表的一系列新型現代服務業集聚區的建設。[1]在這些現代服務業集聚區建設的過程中，出現了多個大型、甚至超大型的建設項目，功能主要以交通樞紐、會展商務、商業辦公、旅游娛樂等為主，建筑形態以體量極大的單一建筑或區域密度極高的建筑群為主。

例如，虹橋綜合交通樞紐作為對外交通樞紐，核心區占地面積130萬平方米，建筑面積達150萬平方米。[2]中國博覽會會展綜合體作為會展綜合體，核心區占地面積86萬平方米，建筑面積達147萬平方米。[3][4]上海迪斯尼樂園（一期）作為我國至今投資最大、知名度最高的娛樂綜合體，占地面積390萬平方米，建筑面積80萬平方米。上海“環球港”項目作為目前中心城區最大的商業綜合體，占地面積僅6.6萬平方米，但建筑面積達48萬平方米。

上述這些以各種“服務”經濟為核心的重大建設項目，已經成為上海促進經濟轉型發展、提升城市服務能力、構建新型城市地標的重要手段，是資本、技術、信息以及建筑、產業、交通等高度集聚的體現。

二、上海現代服務業重大項目主要交通問題梳理

根據現有經驗，上海現代服務業重大項目建成運營后一般都具有極強客流吸引能力，尤其在周末、節假日等客流高峰日，客流吸引率可達0.5～1人/平方米，日客流量10萬人次以上、甚至20萬人次以上的現象比較常見。

大規模的客流集散，給周邊道路、停車等配套交通組織管理，給軌道、公交、出租等各類公共交通安全運營，均帶來了極大的壓力。在缺乏良好交通設施布局與交通組織情況下，項目周邊很容易出現道路擁堵、停車緊張、公共交通運力不足的現象，不僅影響項目的自身運營，而且對周邊區域城市交通的影響也很大。此外，部分會展類型的建設項目，不僅要處理客流的需求，還面臨布、撤展期間大規模貨車的集散與臨時停放問題，極端情況下還要同時處理大量人流、客貨車流的進出、停放需求，交通組織與管理難度極大。相對項目自身巨額的投資、復雜的建筑，上海現代服務業重大項目面臨的交通挑戰，可能更加艱巨，解決代價更加高昂。

例如，虹橋綜合交通樞紐投入運行后，延安路高架—G50滬渝高速吸引了虹橋樞紐近60%的車流（9萬～10萬pcu/日），不僅導致延安路高架—G50高速高峰更加擁堵，而且影響了虹橋機場、高鐵站旅客的快速集散，降低了虹橋樞紐的服務水平。上海“環球港”項目試營期間，眾多開業優惠活動在周末日吸引人流量高達15萬～20萬人次，大量車輛集中到達不僅導致停車泊位非常緊張，而且造成周邊地面道路異常擁堵，甚至影響了內環線金沙江路下匝道的正常通行，導致高架系統運行不暢。中國博覽會綜合體作為我國在建最大會展項目，在選址、規劃、設計、建設各階段，各方對未來會展交通的質疑與擔心從未間斷。

綜合而言，上海現代服務業的重大項目在數十萬客流的沖擊下，各類交通設施的規劃設置、公共交通的運營安排、道路交通的組織管理，任何一個環節的短缺，都可能造成極大的交通問題，甚至安全問題。

三、上海當前機制應對現代服務業重大項目交通挑戰的能力

（一）政府主導的重大項目

政府主導的重大項目，多為提升城市競爭力和城市品牌的國家戰略性項目，例如虹橋綜合交通樞紐、中國博覽會綜合體、上海迪斯尼等項目，都是在上海政府強力推進與領導下開展建設的。

1.政府主導項目的交通研究過程

對于政府主導的現代服務業重大項目，基于科學決策的需要，在項目的策劃、選址階段，相關交通問題或多或少得到了研究和反饋。項目選址確定后，在項目的規劃、立項、設計、建設、運營等階段各種層次、各種類型的交通問題都能得到系統的研究和解決。例如，無論是已經投入運營的虹橋綜合交通樞紐，還是建設之中的中國博覽會綜合體、上海迪斯尼等項目，在規劃階段都開展了綜合交通規劃，著力完善區域道路、軌道、樞紐等骨干交通體系。在設計階段，都開展了交通組織設計與交通影響評價，落實細化停車、出入口等各類配套交通設施。在運營階段，已經或即將開展各類交通運行保障研究，重點落實軌道、公交、出租等運營調度安排、各類場站組織管理、道路標志標識布設等工作。

2.政府主導項目交通研究中存在的問題

表面上看，由政府主導的現代服務業重大項目在項目建設的全過程中有著全面系統的交通研究工作，投入運營后理應有著理想的交通服務水平。但是，鑒于這類重大項目的戰略意義實在過大，最終選址決策時交通因素往往需要讓位于其他更重要的方面。所以，現有上海現代服務業重大項目最終選址從交通角度而言，并不都具備良好的交通區位、便利的交通建設與管理空間，某些甚至將長期面臨比較嚴重的交通隱患。

例如，中國博覽會綜合體項目臨近虹橋綜合交通樞紐和虹橋商務區的核心區，特大型會展期間大規模的人流、車流對區域交通影響很大，交通評估結論并不支持現有選址方案。[5]但是，臨近虹橋綜合樞紐便于國際國內的聯系，是上海在競爭國家會展中心項目時相對北京、廣州、天津等其他城市最重要的優勢之一，自然相關項目建成后對區域交通的影響在選址決策階段置于比較次要的位置。

（二）社會主導的重大項目

社會主導的現代服務業重大項目主要集中在商業、旅游、娛樂、金融、服務業等領域，在項目性質上更接近當前現代服務業的范疇，一般由各類資金雄厚的大型開發商投資開發。

相對政府主導的重大項目，社會主導的重大項目多數用地略小，占地不超過9萬平方米、一個單獨街區，但建筑容積率更高，低的4～5、高的可達7～8，區域交通集聚程度更高。例如，上海“環球港”項目，占地6.6萬平方米，建筑面積48萬平方米，容積率7.2；上海五角場萬達商業廣場項目，占地6萬平方米，建筑面積30萬平方米，容積率5；上海大寧國際商業廣場，占地5.5萬平方米，建筑面積25萬平方米，容積率4.5。

1.社會主導項目的交通研究過程

從現行土地開發建設程序來看，一塊土地最終開發成功，主要經歷控制性詳細規劃、土地騰地、土地使用權拍賣、規劃設計方案審查、開工建設、竣工運營等階段。其中，大型建設項目的相關交通研究主要在控制性詳細規劃、規劃設計方案審查兩個階段中開展。

控制性詳細規劃主要對項目所在地區的交通規劃進行研究說明。根據上海相關規定，用于商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等項目的土地使用權出讓，應當通過招標、拍賣方式進行。土地使用權出讓前，規劃管理部門應當根據經批準的詳細規劃提供各項規劃要求及其附圖。因此，項目所在地塊的控制性詳細規劃都是在土地招標、拍賣之前完成。控制性詳細規劃不僅須明確相關土地的開發邊界、性質與規模，而且須明確所在區域道路、軌道等市政交通設施的規劃。

規劃設計方案審查階段主要開展交通影響評價。上海大型建設項目在申請開工前，一般要經歷規劃方案審批、初步設計審批、施工圖審查幾個階段，其中在初步設計階段，開發商對項目各類業態、建筑規模、運營管理流程與模式等才能逐步明確。因此，多數項目是在初步設計階段，平行開展交通影響評價工作。對重點研究項目的各類出入口設置、各類停車位規模、布局、流線，以及對項目周邊配套道路、公交站點、交叉口等提出建議，一方面指導初步設計成果不斷完善，另一方面滿足相關建設交通主管部門的審批需要。

2.社會主導項目交通研究中存在的問題

（1）控制性詳細規劃無法依據項目實際進行規劃

按照現有建設項目的開發建設程序，控制性詳細規劃是在土地招標、拍賣之前完成的，并且作為土地招標的前提予以實施。因此，由政府規劃主管部門主導的控制性詳細規劃，不可能也無法在規劃階段就針對實際建設項目，規劃研究項目的交通特征、交通需求、配套設施，對于前述現代服務業重大項目更是無能為力。例如，對于控制性詳細規劃確定的商業地塊，實際建設中可能面臨大型超市、大型餐飲、高端購物中心等業態，交通特征、交通需求、配套設施根本不一樣。

（2）交通影響評價很難改善項目外圍區域的交通設施

理論而言，初步設計階段開展的交通影響評價應在全面系統地掌握項目定位、市場需求、功能規模、運營特征、管理模式的基礎上，分析研究項目的交通人流、物流需求，交通運輸的方式結構、高峰基地內外的各類設施需求及管理要求等內容，保障項目在實際運營后具備良好的交通服務。

實際上，交通影響評價僅能部分滿足項目交通設施布局與設計研究需要，對于項目用地紅線之外的交通改善建議一般不能及時得到落實。一方面，部分建設項目比較忽視市場調研、運營特征、管理模式的分析，導致項目交通需求分析不清楚。另一方面，項目交通影響評價即使全面分析了項目市場需求、運營特征、交通需求、交通組織與設施建議，但是各種交通建議的落實則多數限制在項目紅線范圍內。[6]紅線范圍內，開發商多少能夠根據交通影響評價建議完善項目設計。但是，紅線范圍外交通建議，包括配套道路與交叉口的改進、配套軌道公交的設置等，都已經超越開發商的能力范疇，而政府也很少因為單個項目主動去改進完善區域交通。因此，經常出現相關重大項目建成運營后，大量交通集聚對區域交通產生了較嚴重的影響。車輛進不來、出不去、周邊道路嚴重擁堵、公交運力嚴重不足、人流大量積壓等交通混亂現象在一些重大項目運營初期特別突出。

（3）控制性詳細規劃、交通影響評價研究思路經常脫節

目前，除了全市重大交通規劃的編制由建設交通主管部門與規劃主管部門共同負責，區域性交通規劃編制、審批與用地控制主要由規劃主管部門通過編制單元規劃、控制性詳細規劃等落實。有關建設項目交通影響評價、交通運行保障編制與審批則主要由建設交通主管部門負責。可見，重大建設項目基地內、外交通研究，項目前、后交通研究實際由不同主管部門負責推進與審查，導致經常出現項目前后、內外在交通研究思路上的脫節，項目周邊交通設施規劃不能滿足實際交通運營組織的需要。

四、上海現代服務業重大項目交通工作改善的對策建議

（一）項目選址—規劃設計—建設運營全過程注重交通工作

基于目前各類重大項目的建設程序考慮，項目的選址、規劃設計、建設運營等任一階段交通工作的滯后，都很可能造成最終交通集散能力的不足、交通組織管理的混亂。上海現代服務業重大項目交通問題的解決，需要立足“全過程”的思路，不同階段注重解決不同的側重點，而不是試圖通過某一階段的工作來解決所有的問題。[7]

在項目選址階段，無論是政府主導還是社會主導的大型項目，都要充分評估周邊現狀交通設施及發展潛力能否滿足項目未來全天候的需求。如果項目最終選址周邊的交通能力不能滿足項目需求，需要政府規劃主管部門對項目開發業態與規模控制、周邊交通設施完善等方面做出合理平衡，并調整修編控制性詳細規劃。

在項目設計階段，主要通過交通影響評價，對各類具體設施的配置規模、設計指標、布局形態、進出流線、區域交通影響等進行研究，支持項目各項設計工作以及相關審批部門的需要。一般而言，對項目各類運營與交通特征認識隨著設計工作的推進而不斷加深，設計工作（特別初步設計階段）需要根據交通研究成果不斷優化方案。

在項目建設運營階段，如果項目施工影響到緊鄰道路、軌道等交通，需要開展施工期間交通組織。在項目正式運營之前，要重點開展交通運行保障研究。重點落實配套公交（線路設置、運力投入、運營時間）、軌道（運力投入、運營時間）、出租車（上下客站點管理、蓄車區、高峰車輛調度）、停車庫（出入組織、收費管理）、標志標識（車輛標志標識、人流標志標識）等各項設施與常規運營方案，以及相關應急方案。此外，部分重大項目越來越呈現“不夜城”趨勢，對做好夜間、特別是軌道交通停運后的交通組織方案也要予以高度關注。

（二）完善控制詳細規劃中交通部分編制、修編與審查機制

對于社會投資的現代服務業重大項目，項目所在地塊的控制性詳細規劃，乃至更大范圍的區域交通規劃，一般較少及時優化調整，在當前階段，提高控制性詳細規劃的編制質量、與修編機制越來越重要。

在控制性詳細規劃中，不僅需要對快速路與進出匝道、主次干道、支路等各類道路系統、軌道公交車站、機非停車設施等交通設施進行規劃，而且要明確這些交通設施所能承受的交通承載力。如果項目最終開發方案滿足了土地招標過程中的各項規劃要求，而交通影響評價工作中基于實際開發方案測算的各類交通指標、交通特征、交通需求又明顯與控制性詳細規劃不同，那么項目所在地塊的控制性詳細規劃以及區域交通規劃應針對性地完善優化。

此外，還要注意在區域規劃、編制單元規劃、控制性詳細規劃階段，強化建設交通主管部門對交通規劃的介入與制約力度，保障未來區域的交通總體承載力、交通設施規劃、交通運營組織管理等的有效統一。

（三）注重不斷提高各類重點產業交通需求特征研究水平

專業交通研究機構需要定期對各類建設項目跟蹤調研，研究發布建設項目的運作流程、管理需求、融資模式、關鍵交通指標、常見交通問題與處理理念、方案等，提高政府、開發商、各類交通規劃與研究機構對各種服務業建設項目交通特征、交通需求的認識，最大限度為項目的選址、控制性詳細規劃、項目規劃設計等工作提供依據。

對于具體建設項目的交通分析研究，要高度注重交通需求預測。交通需求預測不僅要預測項目產生的人車流量，還要預測各類交通設施的規模，為項目設施布局、運營管理提供依據，力爭消除項目運營后各類交通瓶頸。

準確把握項目建設與配套交通在管理、投資等方面的界面也非常重要。項目紅線范圍內，配套交通設施都應由開發商投資建設，政府相關規劃與規范要確定最低交通配套要求，以免開發商將所有交通配套推向項目基地外，另一方面又要避免過度限制，使項目交通配套喪失彈性，導致各類項目交通配套過分統一與僵化，脫離實際運行需要。項目紅線范圍外，交通建設與管理需要由政府負責。對于一般建設項目，政府主管部門不需對區域交通進行針對性完善，但是對于重大項目，由于項目重要的戰略意義以及顯著的交通影響，必要時刻為保障項目與區域交通的平穩運行，政府還是需要針對項目主動開展相關交通完善工作。

五、結語

上海現代服務業重大項目發展得越好，人車各類交通需求越大，項目及周邊地區配套交通的要求就越高。基于“全過程”的理念，需在項目的策劃、選址、規劃、設計、建設、運營各階段，針對項目實際情況，系統、連貫地開展各類交通研究并及時實施，才能保障未來項目內、外都具有比較好的交通服務水平。

參考文獻：

[1]劉武君.航空港規劃[M].上海：上海科學技術出版社，2012.

[2]上海市城市綜合交通規劃研究所.虹橋商務區核心區一期交通影響評價[R].上海：上海市城市綜合交通規劃研究所，2012.

[3]上海市城市綜合交通規劃研究所.中國博覽會會展綜合體交通組織設計與交通影響評價[R].上海：上海市城市綜合交通規劃研究所，2012.

[4]上海市城市綜合交通規劃研究所.中國博覽會會展綜合體綜合交通規劃[R].上海：上海市城市綜合交通規劃研究所，2011.

[5]上海市城市綜合交通規劃研究所.中國博覽會會展綜合體選址交通分析決策建議[R].上海：上海市城市綜合交通規劃研究所，2011.

[6]上海市城市綜合交通規劃研究所.虹橋綜合交通樞紐2010年交通保障實施方案研究[R].上海：上海市城市綜合交通規劃研究所，2010.

[7]上海市城市綜合交通規劃研究所.現代服務業集聚區交通導則研究[R].上海：上海市城市綜合交通規劃研究所，2007.

責任編輯：張 煒