有必要制定我國的從政道德法

王建芹

國家公職人員的從業道德入法，即以法律形式規制各類國家公職人員的從政道德行為，自二十世紀下半葉以來漸成各國政治與行政制度改革發展的趨勢和抑制腐敗的重要舉措。起因是這一時期很多國家都出現了較為嚴重的經濟和社會問題，特別是石油危機引發的嚴重通貨膨脹和失業率大幅度提高導致了廣泛的民眾抗議浪潮，同時，公眾的不滿還集中在政府公務人員愈發嚴重的道德頹廢和腐敗現象，進而引發對政府的政治信任危機。為應對這一困境，各國除了采取措施緩解經濟增長的壓力之外，特別將以提升公務道德為核心的道德重建作為應對政治危機的重要舉措。可以說，是政府的信任危機催生了各國公職人員的道德立法。

提升公務道德進而有效治理腐敗無疑需要從制度入手，過去人們通常認為反腐敗制度主要是建立在權力制約的基礎上，是通過法律等制度的不斷完善減少權力尋租的空間，而將道德對腐敗的約束更多定位于教育與教化范疇。一般說來，道德作為特定條件下的社會價值和文化取向不具有強制力，而法律則由于其強制性特征和普遍約束力通常被視為道德倫理的底線要求，因此以法律形式來規范普遍道德并不具有實際操作性。但道德的這種軟約束特征如果針對于某種特定的職業倫理要求，就不僅僅被視同為個體的內在自我約束而具有了社會效應。對于國家公職人員來說，因其行使的是公共權力，要求其必須承擔更重的公眾責任，必須比一般公民受到更多的道德約束，正是認識到這一點，以法律的形式將國家公職人員必須遵守的從業道德上升為法律規制就具有了立法上的意義。

從公務人員的職業道德立法趨勢來看，美國涉足較早，最早可追溯到1883年的《彭德爾頓法》。進入二十世紀中期以來，美國發生了越南戰爭、水門事件等一系列事件，加上石油危機、通貨膨脹帶來的社會問題，政府政治危機加劇，在這種情況下，提升公眾對公共機構的信任成為擺脫危機十分重要的方面。美國國會于1978年通過了《從政道德法》及與此相關的《公務員制度改革法》和《監察長法》，加上之前各州和聯邦陸續頒發的一系列關于政府雇員的道德準則要求，美國的公務員從政道德立法已日臻完善。大體在這一期間，許多經濟發達國家如英國、法國、德國、澳大利亞、加拿大等也先后頒布了類似的道德法典，發展中國家如巴西也頒布了《公務員道德法》。我國的近鄰韓國與日本，1981年韓國率先頒布了《公職人員道德法》，日本則于1999年制定了《國家公務員倫理法》。從總的趨勢看，盡管目前世界各國對公職人員的從政道德立法大體可分為“專門行政道德法典”“憲法、行政法和刑法典中的有關規定”以及“職業守則及法律實施細則”三種，但行政道德法規的形式基本上趨于專門道德法典。

整體上看，各國從政道德法的共同特點，一是基本上都明確規定了國家公職人員從事公務活動的一整套道德行為標準，提出了正確處理個人利益和國家利益關系的基本原則，規定了對公職人員從政道德教育和監督的措施，確認了管理廉政事務的機構及其職責權限，具體規定了對違反從政道德法行為的處罰尺度及程序，并對離職公務員在一定期限內的某些活動作出限制性規定。二是全面、細致，盡可能做到面面俱到甚至到了瑣碎的程度。特別是在具體操作環節上，基本上做到了周全、縝密、具體，是與非，罪與非罪等都進行了清晰的界定，具有很強的可操作性。對公職人員乃至所有享受委托權力的人的所有職務行為甚至利用社會影響力所從事的可能帶來非應得利益的行為都作了詳盡的規定。

無論是從世界各國行政制度的發展趨勢還是從我國反腐倡廉制度建設的客觀要求來看，制定我國的從政道德法的重要性日益凸顯。目前我國對于國家公職人員從政道德在法律上的規制，主要散見于刑法、公務員法等和一些部門法律規章，這類法規對各類公職人員的道德要求偏重于原則性的表述，缺乏細化的特別是配套制度和實施辦法，存在操作性不強的問題。而近年來出臺的一系列黨紀政紀條例、準則、規定等雖然相對細化，但尚不屬于法律層次，對許多違紀行為難以進行法律懲處。特別是對那些介于罪與非罪，違紀不違法或者制度規定不完善有漏洞的諸多腐敗行為，缺乏明確的發現和懲治手段。整體上看，目前我國的廉政法律法規存在重制定、輕實施；重原則，輕細則；重追懲，輕預防；重教育，輕監督等方面的問題。近幾年來，針對我國法律制度對公職人員道德約束方面的欠缺與不足，許多有識之士紛紛呼吁借鑒世界各國相對比較成熟的公務道德法律，制定我國的公職人員從政道德法作為公務員法律體系的一個重要組成部分，應該說，具有十分現實的意義。

（作者系中國政法大學法學院教授）