NGO角色定位

章高榮

提高專業(yè)性與建立協(xié)調(diào)機(jī)制是公益組織有效參與救災(zāi)的關(guān)鍵。從具體問題來看。需要理念的轉(zhuǎn)變，包括并不是所有慈善組織都需要參與救災(zāi)等等。

蘆山地震發(fā)生后，無論是紅十字會還是壹基金等民間慈善組織都在第一時(shí)間趕赴災(zāi)區(qū)，同時(shí)通過微博等新興媒體廣泛動員公眾捐款，在災(zāi)害救助過程中扮演起了重要角色。尤其是壹基金等民間背景慈善組織，成為此次慈善組織參與救災(zāi)的亮點(diǎn)。

截至4月24日，壹基金已籌款超過1.5億元。在救災(zāi)應(yīng)對方面，壹基金更是超越了政府部門。8時(shí)02分地震發(fā)生，8時(shí)29分，壹基金官方微博即發(fā)布地震的消息。9時(shí)19分，壹基金創(chuàng)始人李連杰在微博上呼吁所有網(wǎng)友支持壹基金此次對四川雅安展開的賑災(zāi)行動。12時(shí)，壹基金四川救援人員已經(jīng)到達(dá)雅安境內(nèi)。同時(shí)，貴州、四川、陜西的備災(zāi)倉庫開始起運(yùn)首批救災(zāi)物資。

在經(jīng)歷了5年的發(fā)展以后，相比汶川地震，無論是政府還是慈善組織在應(yīng)急響應(yīng)、資源供給、救助能力方面都有了顯著的增強(qiáng)。志愿者更加理性、慈善組織也顯得更為專業(yè)。除了這些顯著進(jìn)步以外，此次地震救援過程中也出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。

首先，民間慈善與官方慈善形成了鮮明的對比。壹基金以其快速的響應(yīng)速度和極強(qiáng)的募款能力成為民間慈善崛起的亮點(diǎn)。與之相比，紅十字會等傳統(tǒng)救災(zāi)主力組織在此次救災(zāi)過程中無論是籌款金額還是公眾信任度都遭遇了前所未有的壓力。某種程度上，官方背景慈善組織在此次地震中已經(jīng)完全不同于之前任何一次救災(zāi)，其背景優(yōu)勢或者說壟斷地位在某種程度上反而成為不利的因素。

其次，慈善組織以及志愿者在72小時(shí)以內(nèi)的參與，造成了災(zāi)區(qū)應(yīng)急救援階段交通擁堵等問題的產(chǎn)生。部分慈善組織和志愿者由于不能與現(xiàn)有救災(zāi)體制有效銜接，使得其作用和價(jià)值無法得到發(fā)揮。另一方面，一部分災(zāi)區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求與狀況也正是通過志愿者或慈善組織的傳播才為外界所知曉。慈善組織或者志愿者參與過程中造成的無序，與其對災(zāi)害需求的積極響應(yīng)和貢獻(xiàn)如何平衡成為此次地震又一個(gè)討論的問題。

這些問題其實(shí)反映了災(zāi)害救助過程中慈善組織的功能和角色沒有有效確立，進(jìn)一步講，也反映了慈善組織有效參與救災(zāi)主客觀條件還需要提高。

■災(zāi)害救助三階段

通常國際上將災(zāi)害救助過程分為三個(gè)階段。第一階段為緊急救援階段，大約在災(zāi)難之后的一個(gè)月以內(nèi)，這個(gè)階段的主要目標(biāo)是生命安全的維護(hù)，以生命救助為主，也包括臨時(shí)安置、重大問題的處理以及需求評估等。第二個(gè)階段為過渡安置階段，在一個(gè)月到半年之間，主要包括生活安置、生產(chǎn)自救、心理撫慰以及資源協(xié)調(diào)等。第三個(gè)階段為災(zāi)后重建，周期較長可能為3到5年。具體包括公共設(shè)施、生活設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)的重建等等。

在不同的國家或地區(qū)由于政府在災(zāi)害救援過程中動員能力，以及慈善組織的發(fā)育程度有所不同，他們在具體的職能配置上略有差異，但整體而言其基本職能大致相同。

在緊急救援階段，政府由于其強(qiáng)大的動員能力起著主導(dǎo)作用。尤其是在中國大陸，在經(jīng)歷了汶川地震以后，中國整個(gè)救災(zāi)體系的效率和協(xié)同能力顯著提高，相比美國、日本等國家更具優(yōu)勢，其整體效率在目前中國是顯著高于民間慈善組織的，也是民間慈善組織所不可替代的。在這一階段，公益慈善組織通常起到了支援者的作用，主要體現(xiàn)在資金的募集、志愿者的發(fā)動以及需求的調(diào)查和發(fā)布上。

目前來看，在未來很長一段時(shí)間內(nèi)，除了具有災(zāi)害救援能力的專業(yè)慈善組織以外，其他類別的慈善組織基本上不處于救災(zāi)的第一線，更多的起到資源的協(xié)調(diào)和信息整合的作用。壹基金此次之所以能夠如此高效地運(yùn)轉(zhuǎn)還在于其災(zāi)害救援方面長期以來的不斷投入和實(shí)踐，從而有效地建立起了其專業(yè)性。

在過渡安置階段，政府通常也是主導(dǎo)者，但是這個(gè)階段民間慈善組織的作用就不僅僅是支援者更多的是參與者。類型上，也從災(zāi)害救助型慈善組織擴(kuò)展到了其他各種類別，包括心理撫慰、房屋（臨時(shí)）修建、社區(qū)參與、社會工作、教育以及其他社會服務(wù)等各種類型。

在災(zāi)后重建階段，從汶川地震的經(jīng)驗(yàn)來看，中國大陸政府的角色可能相比其他地區(qū)或國家所起的作用更加巨大。理論上慈善組織在這一階段才是真正發(fā)揮其作用的階段，但是實(shí)際上留在災(zāi)區(qū)的慈善組織相比緊急救援階段和過渡安置階段有了顯著的減少。慈善組織在這一階段的作用則是相對薄弱的。

■打鐵還需自身硬

如何建立現(xiàn)代慈善參與災(zāi)害救助的能力和機(jī)制，是有效發(fā)揮慈善組織作用，以及化解當(dāng)前災(zāi)害救助矛盾的關(guān)鍵舉措。

現(xiàn)代慈善的核心要素是專業(yè)化和組織化。專業(yè)化的核心是服務(wù)提供的多樣性，以專業(yè)作為其核心競爭力。比如心理撫慰、教育，以及救援階段的人員救助、需求評估等都需要極強(qiáng)的專業(yè)性。組織化代表著現(xiàn)代慈善不是一個(gè)個(gè)個(gè)體的行為，而是一群個(gè)體的有組織的行為。此次災(zāi)害救助過程中，志愿者所造成的問題，一方面體現(xiàn)了災(zāi)害救援過程中，需要志愿者就自身的專業(yè)特長和能力理性決定是否參與救災(zāi)；另一方面也說明了專業(yè)慈善組織沒有成長起來，沒有能夠?yàn)橹驹刚咛峁┳銐蚨嗟膮⑴c渠道。這種參與渠道的建立，一方面需要慈善組織更加專業(yè)化；另一方面也需要慈善組織不僅僅將募款和項(xiàng)目執(zhí)行作為其主要目標(biāo)。

慈善組織另外一大功能是志愿者的動員和參與。以壹基金此次脫穎而出為例，它的成功主要體現(xiàn)在兩方面：第一，注重救災(zāi)能力的專業(yè)化建設(shè)。壹基金慈善之所以能夠高效應(yīng)對，首先基于其將救災(zāi)作為核心工作領(lǐng)域，并且通過幾年來救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)的建立使得其能夠及時(shí)快速應(yīng)對。對救災(zāi)不是主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的慈善組織而言，他們基本上不可能有效參與救災(zāi)。第二，強(qiáng)調(diào)公眾的參與。壹基金一直倡導(dǎo)“盡我所能，人人公益”，鼓勵(lì)公眾的小額捐贈，倡導(dǎo)一個(gè)人一元錢的捐贈理念。正是這種將公眾參與作為其核心使命才促使了此次地震中捐贈的大規(guī)模增長。可能有別的機(jī)構(gòu)通過大額捐贈能夠籌得比壹基金更多的資金，但是從資金的穩(wěn)健性、公眾的信任度來看，壹基金無疑是顯著優(yōu)于其他機(jī)構(gòu)的。

■來自外部的支持

在汶川地震中NGO救災(zāi)聯(lián)盟已經(jīng)取得了一定的成效，例如“5·12”民間救助中心和NGO四川救災(zāi)聯(lián)合辦公室。聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)的好處在于資源共享，避免重復(fù)救助和虛假信息的發(fā)布，同時(shí)能夠有效地與政府等部門對接。此次蘆山地震也取得了積極的效果。例如壹基金與28家民間機(jī)構(gòu)一同在雅安建立的“民間聯(lián)合救災(zāi)工作站”以及成都本土的數(shù)十家草根NGO也成立了“420聯(lián)合救災(zāi)部隊(duì)”等。

協(xié)作機(jī)制是NGO有效參與救災(zāi)的一個(gè)前提，但是協(xié)作機(jī)制不應(yīng)該是一個(gè)大的松散的機(jī)制，更應(yīng)該建立在專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)作的基礎(chǔ)上。大聯(lián)合往往不太容易達(dá)成共識，溝通成本過大，同時(shí)又不容易控制風(fēng)險(xiǎn)。因此，未來NG0之間的協(xié)作機(jī)制更適合在同類型或者產(chǎn)業(yè)鏈型的NGO之間展開。

此次地震也突出地反映了一個(gè)問題，即NGO除了行業(yè)內(nèi)部需要建立協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，其與政府部門更應(yīng)該建立有效的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。紅十字會協(xié)助民間救援機(jī)構(gòu)進(jìn)入災(zāi)區(qū)便是此機(jī)制缺乏的反映。

多次大的災(zāi)難救援，政府與慈善組織在災(zāi)害救助過程中有效結(jié)合的機(jī)制一直沒有建立起來，這也是制約NGO發(fā)揮作用的主要因素。很多學(xué)者倡導(dǎo)的政府救援指揮部中需要有NGO的席位和代表就是一種必要的機(jī)制。這種代表和席位可以由民間聯(lián)合救助團(tuán)體推選，或者輪值。還有一種可能是紅十字會承擔(dān)NG0代表的職能，但這需要紅十字會未來建立與NGO的合作機(jī)制，同時(shí)充當(dāng)行業(yè)協(xié)調(diào)者的角色。另外一種可能是壹基金等機(jī)構(gòu)逐步承擔(dān)起救災(zāi)NGO的協(xié)調(diào)管理職能，淡出具體的救災(zāi)工作。具體的救災(zāi)由其成員單位承擔(dān)。這可能也是未來壹基金的一個(gè)重要戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。以目前壹基金所籌到的款項(xiàng)來看，單獨(dú)消化此次捐贈資金還是存在著巨大的挑戰(zhàn)。而其更應(yīng)該發(fā)揮資金募集上的能力和作用，扶持整個(gè)救災(zāi)NGO的發(fā)展。

慈善組織如何參與救災(zāi)是一個(gè)動態(tài)的過程，從宏觀上來講專業(yè)性和聯(lián)合機(jī)制建立是當(dāng)前所遇到的核心挑戰(zhàn)。現(xiàn)階段，中國政府在災(zāi)后重建過程中所承擔(dān)的職責(zé)過多，部分軟體建設(shè)類項(xiàng)目適宜交給慈善組織承擔(dān)。另一方面也需要慈善組織提高其專業(yè)能力從而更為有效地發(fā)揮作用。

從蘆山地震來看，民間資源已經(jīng)不可能像之前任何一次災(zāi)難一樣流入到國家財(cái)政統(tǒng)籌的范圍之內(nèi)。此次蘆山地震，官方背景的慈善組織籌資難足以說明問題。民間歸民間，財(cái)政歸財(cái)政這一點(diǎn)基本上可以確定無疑。如果可能，未來民間慈善組織更有可能承接政府財(cái)政的資金用于災(zāi)后重建。