開發性金融助力新型城鎮化建設

周玉婷

摘要：新型城鎮化是黨的十八大部署的建設中國特色社會主義的重大戰略之一，開發性金融因其在制度建設、信用建設和緩解財政壓力等方面獨具優勢，在支持城鎮化方面進行了一系列有益的實踐和探索。本文在闡述開發性金融獨具融資優勢的基礎上，系統分析了開發性金融在破解我國新型城鎮化建設融資難題的獨特優勢和作用。

關鍵詞：開發性金融；新型城鎮化；金融體制

一、我國新型城鎮化建設融資的現狀與問題

隨著我國經濟的高速發展和城市化進程的不斷加快，對公共項目的需求也越來越大，僅僅依靠稅收形成的財力顯然無法滿足新型城鎮化建設中的巨大資金需求，財政集中供給公共項目建設資金的弊端也逐漸凸現出來。

（一）財政資金力不從心

由于新型城鎮化建設帶來的公共產品領域不斷擴大，給財政造成沉重的負擔，使財政支出捉襟見肘，這既限制了新型城鎮化建設，使這個新經濟增長點難以發揮對經濟增長的貢獻作用，又限制了公共事業的發展，難以滿足社會公眾日益增長的公共產品需求。

（二）財政資金與民爭利

由于對公共項目沒有進行合理的劃分，政府對公共項目總是表現得過于熱心，造成在許多盈利性的項目中也有政府直接參與投資和經營，擠占該由市場發揮作用的部分空間。政府包辦太多，超出政府的管理能力和財政能力，尤其是后者，會造成財政風險積聚、擴散，滯延我國城鎮化進程。

（三）財政資金效率低下

財政資金投入的實施主體往往是國有的或國有控股的行業公司，即便是實行招標制，非公有企業也難以中標。一是公共項目領域大多為長期壟斷，市場未培育出國內有實力的建設公共項目的非國有隊伍；二是制度限制其他非國有包括外資的進入。由于政府投入、政府采購中的腐敗現象時有發生，使得公共項目建設投資實效大大縮水。

（四）舉債經營風險加大

目前，我國大部分的公共項目建設都是依靠舉債來進行，由于公共項目投資巨大，私企實力很難達到，因此就出現了政府為其貸款擔保的情況，這既不符合擔保法的規定，不利于規范政府行為，同時也加大了政府的風險。根據國家的有關規定，固定資產投資項目實行資本金制，但國內企業資本金門檻低，只有20-30%。由此可知，這些公共項目一旦建設就深陷70%以上的高負債率，先天不足，風險在所難免。

二、開發性金融在新型城鎮化建設中的優勢與條件分析

（一）開發性金融具有獨特的融資優勢與市場建設優勢

開發性金融介入新型城鎮化建設領域的優勢主要表現在兩個方面：一是周期上的匹配性，開發性金融機構資金來源于金融債券，期限較長，與新型城鎮化建設的融資期限匹配較好；二是信用建設上的優越性，雖然公共項目建設貸款需要通過政府間接償還，但作為開發性金融機構而言，這一償還機制恰恰為促進政府信用建設，彌補體制缺損、制度缺損提供了極好的契機。以“遼寧棚改”為例， 2005年3月，國開行發放首筆30億元貸款，給遼寧棚戶區改造注入了啟動資金。從實施情況來看，到2006年底，遼寧5萬平米以上城市集中連片棚改提前一年結束，同時盤活了城市土地資源，提升了城市功能和形象。

（二）引入開發性金融應具備的條件分析

1、進行項目選擇

項目選擇需立足社會主義初級階段經濟社會發展的瓶頸制約和制度缺損的國情特點，按照科學發展觀的要求和宏觀調控政策目標，樹立開發性金融理念，推進組織增信、建設市場，建立長期穩定的資金來源，引導社會資金投向，以緩解和消除經濟社會發展和制度建設的資金瓶頸，實現政府的政策和目標。

2、進行必要的法制建設

目前我國的開發性金融尚處于發展的初期，其相關的法律制度建設很不完善，開發性金融要破解我國城建融資難題，在我國公共項目投融資體制中有效運行，必須加強相關方面的法律制度建設，積極探索為開發性金融機構進行專門的立法。

3、給予一定的政策扶持

國家政策強有力的支持，是開發性金融機構穩健運營的基礎。政府應對開發性金融機構從政策上給予必要的支持和規范：一是進一步給予財政方面的支持。從國際上看，日本政策投資銀行（ DBJ ）的資本充足率為11%、韓國產業銀行（KDB） 的資本充足率 為1759%；二是明確在創新方面的優先探索權；三是明確在金融監管和財務監管方面的特殊需要和特殊安排。

三、開發性金融在解決我國公共項目融資中存在的幾個問題

（一） 財政與開發性金融在配置和調節社會資源的過程中溝通協調不夠

目前財政與開發性金融在投資中存在著決策分散、協調不夠等問題。具體表現在政府資金使用的效果不佳、資源配置效率差、經濟泡沫和重復建設問題嚴重、“撒胡椒粉”式地實施平均主義投資、向已經扭虧無望的國有企業仍一味地發放貸款“扶貧幫困”等問題，這些問題的存在充分反映了財政與開發性金融在配置和調節社會資源的過程中沒用形成良性互動的局面。

（二）開發性金融融資渠道沒有足夠的保障

從目前我國固定資產和資本金管理制度的角度出發，足夠的財政撥補資金是開發性金融發展的首要條件，但由于我國處于社會經濟轉型期，政府財力十分有限，不可能通過無節制的注資或補貼形式向開發性金融提供資金支持。因此，在財政資金緊張的情況下，如何拓寬開發性金融融資渠道是個亟待解決的問題。

（三）開發性金融法律制度建設和監管主體長期缺位

開發性金融在我國尚處于發展的初期階段，其相關的法律制度極不完善，作為開發性金融機構唯一出資人的財政部，也沒有完全建立起對開發性金融機構的內部監督機制來促使其開展投融資活動。因此，明確財政作為開發性金融機構出資人的管理職責也是個不容忽視的問題。

另外，開發性金融自身還存在著經營模式比較單一、多元化程度不高和開放程度不夠等急需完善的問題。

四、對策建議

（一）構建財政和開發性金融的互動協調機制

從長期投資增長考慮，我國有必要現實地考慮引入開發性金融投融資方式來為新型城鎮化建設服務，這無疑將在一定程度上緩解財政直接投資新型城鎮化建設的壓力。根據開發性金融機構長期監管主體缺位等問題，有必要在財政與開發性金融之間建立起一種規范制約的管理模式：即通過立法，明確在賦予開發性金融機構較大的業務經營自主權的同時，財政部要完全建立起對開發性金融機構的內部監督機制來促使其開展投融資活動，也即明確財政作為開發性金融機構出資人的管理職責。

（二）形成財政和開發性金融的依賴支持環境

目前我國開發性金融還處于成長期，開發性金融融資渠道范圍窄且沒有足夠保障，在開發性金融融資數額和渠道出現困難時，財政應該在國家全局利益和預算約束下為開發性金融繼續適當提供后續資金和政策支持，幫助開發性金融渡過難關，形成暢通的融通渠道。根據國外開發性金融機構的發展經驗，財政除了向國家開發銀行撥付資本金外，還注重增加資本準備，我國也應借鑒此經驗逐漸形成增加資本準備的融資渠道。

（三）確定開發性金融的長遠發展戰略

在新型城鎮化建設中，開發性金融可以借鑒國際成熟經驗和運用國外成功的實踐，與各地方、各城市進行廣泛、深入的合作，共同推動規劃先行工作。通過聘請國內外專家和機構共同研究規劃，確定新型城鎮化建設的基本功能和人口承受能力等，發揮城市的產業比較優勢、區域優勢，整合核心競爭力。在具體工作中，推動各地做好科學發展規劃，分步實施，融資推動，大力推進我國新型城鎮化提質、加速，打造生態、文明、現代的城市環境。

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