體育地方立法中法律責任問題研究

2013-04-29 20:53:36云欣等

首都體育學院學報 2013年5期

云欣等

摘要：體育地方立法中法律責任的設定既有技術問題，如名稱使用、編排順序、模式和罰款設定方式的選用等，又有地方規章越權設定行政處罰，導致違反法律、與法律相抵觸的情形。針對這些問題，修訂、清理是主要解決措施，借此不斷提高法律責任設定的技術，真正體現法律責任設計原理，發揮法律責任的功效，更好為地方體育事業發展服務。

關鍵詞：體育地方立法；法律責任；法律修訂；法律清理

中圖分類號： G 8005 文章編號：1009783X（2013）05041105 文獻標志碼： A

1 法律責任外部結構形式

1.1 名稱使用

體育地方立法中法律責任條款的名稱使用較為繁雜，以國家體育總局網站公布的體育地方立法為依據，通過統計發現以下幾種形式：1）立法分章節，其中一章直接使用“法律責任”名稱，如《北京市體育競賽管理辦法》第4章就是關于法律責任的專門規定。2）立法分章節，其中名稱為“罰則”的一章來規定法律責任的內容，如《無錫市體育經營活動管理暫行辦法》第5章。3）立法分章節，法律責任的內容歸結在“獎勵與處罰”一章中，如《山西省競技體育人才培養和退役安置辦法》第6章；另外，《杭州市全民健身設施建設和管理辦法》的序列表現為大寫的“一”或“二”，其中第5個序號為“獎勵與處罰”。4）沒有章節安排，只是在最后幾個條款中規定法律責任的內容。從整體上看，第4種情況較多；第1種情況雖居第2位，但與第4種情況差異明顯；第3和第2種情況則更少。相關研究認為，一般行政法規以“罰則”或“法律責任”一章表述，政府規章一般只是用專門的責任條款對其加以規定[1]。另外，各地的立法技術規范對此也有相應規定，如《重慶市地方立法技術規范》第30條規定：如果分章，法律責任一章的標題即是“法律責任”；不分章的則集中排在后面。還有第28條規定：地方性法規原則上不規定獎勵事項。由此看出，該立法技術規范主要支持2種模式，即上文的第1種情況和第4種情況。廣東、吉林等其他地方的規定與重慶類似。這里還有一種情況值得關注：一件立法中僅有行政處罰規定而無其他法律責任的規定，章名叫“罰則”，不應稱作“法律責任”，原因在于，法律責任是一個包含民事責任、行政責任，以及刑事責任等的完整體系。依此看，《北京市體育競賽管理辦法》第4章法律責任的稱謂改為“罰則”更為妥帖。

由此分析可以看出：很多省、自治區遵循了這個一般性規定，不論法規和規章都采取了簡單化的不分章的集中排形式；河北省、內蒙古自治區等地方則堅持了上述2種模式，法規采取了分章形式，規章利用了集中排形式。而一些立法則處在一種自己的偏好當中，如寧夏自治區體育立法一共6件，其中4件立法中的法律責任的設定屬于第3種情況；最值得一提的是山西省，在總共不到10件立法中，這4種情況全都出現，并且各種情況出現的頻率較為平均。諸多名稱的使用容易導致混亂，使這些法律文件顯得不規范，不統一。總體上看，法律責任在稱謂及稱謂和內容的匹配上隱約透著一些“亂”。既然很多地方都出臺了地方立法技術規范，就應該依法修改。

1.2 設定模式

法律責任條文的設定模式研究認為，我國的立法實踐中，主要包括“集中”和“分散”排列2種模式。其中“集中”排列顯示的是法律責任條文與各項義務性行為條款相分離，集中于法律文本的某一部分。相對應地，“分散”排列模式中，法律責任總是在設定義務性行為規范的同一個條文中被同時表述出來[2]。我國體育地方立法幾乎無一例外都是采用的“集中”排列模式，進而在表述方式上又多采用條（款）序對應式。如《大同市體育市場管理辦法》第23條規定：違反本辦法第9條第3款、第10條、第16條規定的，由體育行政部門給予警告，責令限期改正，沒收全部違法所得，可并處1 000元以上10 000元以下罰款，情節嚴重的吊銷其《體育經營許可證》。當然，其他表述形式也存在，如行為敘述式，典型的例子是《太原市體育場地建設和管理辦法》第20條規定：公共體育設施的管理單位有下列情形之一的，由體育行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，違法所得5 000元以上的，并處違法所得2倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得5 000元以下的，可以處1萬元以下的罰款：（一）開展與公共體育設施、用途不相適應的服務活動的；（二）違反本辦法規定出租公共體育設施的。“集中”和“分散”排列2種模式沒有優劣之分，但是，一定要兼顧“一閱則明，避免重復、條文膨脹”的原則[2]。在當前集體偏愛“集中”排列模式的情況下，我們更應該認真解讀此原則。以《廣州市體育競賽表演市場管理辦法》為例，該立法中法律責任單章設定，采用“集中”排列模式，條（款）序對應式表述。從第34條到第50條都是關于法律責任的條款，基本上都是對前面33條義務性行為的逐一回應。具體而言，第34條規定：違反本辦法第8條第（一）（二）（三）（五）（九）（十）項規定的舉辦條件舉辦體育競賽表演活動的，由體育行政部門處以5 000元以上30 000元以下的罰款。其第一款進而規定：違反本辦法第8條第（四）（六）（七）（八）項規定的舉辦體育競賽表演活動的，由有關行政部門依法予以處罰。看此規章的法律責任條款使人覺得眼花繚亂，不得不前后反復觀看，尋找相關項，由此給閱讀和理解帶來不便，無形中放大了這種模式和表述方法的固有缺陷；所以，該規章法律責任的設定模式值得商榷。這種情況在其他地方立法中也或多或少存在。對此，在立法技術上應該準確理解各種模式和表述方法的特點和適用場域。

1.3 編排順序

關于法律責任條款的編排順序問題，相關研究也給出了一定原則：應該先規定行政主體的法律責任，再規定法律法規授權的組織的責任，最后才規定行政相對人的法律責任[1]。上述研究給出的原則一定程度上體現了“治權”思想。一些地方立法技術規范并沒有對此予以規定。體育地方立法實踐在這個問題上突出的是多元化色彩。從排列順序看，有與上述研究相一致的，如《北京市全民健身條例》，數量非常少。更多的是采取先規定行政相對人法律責任的形式，條款較為詳細，而行政主體隨后規定。對此，下文將有詳細分析。第3種情況是一些立法根本就沒有行政主體法律責任的規定，如《北京公共體育場所管理辦法》《天津市全民健身條例》。地方立法絕大多數是有關對經濟管理和行政管理方面的立法[3]。某種意義上，這些體育地方立法突出了“管理”色彩，如果不對行政主體規定或者簡化法律責任，將其放到可有可無的位置，容易為他們“有法不依，執法不嚴”打開方便之門。體育地方立法或是職權立法，或是執法部門起草，考慮得多的是行政相對人的法律責任，這容易理解；但是，法律責任設計的一個基本原則是，要為所有違法主體都規定責任[4]。特別對于權力而言，法律責任的完善與否直接關系著權力的依法運行和權利的依法保障，沒有責任的權力必然導致權力肆行。

2 體育地方立法中法律責任設定的主要種類

2.1 地方立法中的法律責任種類概說

人們對法律責任存在多種理解，學說林立。從廣義講是指任何組織或個人都應當遵守法律的義務，從狹義上講是指行為人由于實施了某種違法行為所必須承擔的相應制裁的法律后果[5]。法律責任自成體系，包括違憲責任、刑事責任、民事責任、行政責任，以及國家賠償責任。其中，行政法律責任具有雙重性特點，即行政主體和行政相對人的法律責任。依照我國的立法體制和國家機關權力分工的不同，地方立法機關只能在法律、法規規定的范圍內設定行政責任；所以，體育地方立法中的法律責任主要體現的是行政法律責任。與行政主體對應的法律責任是行政處分，與行政相對人對應的是行政處罰。其中行政處分分為若干種，依據《國家公務員暫行條例》規定，行政處分主要包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等方式。而行政處罰從法理上講主要分為4大類：申誡性處罰，警告是其中典型的一種；財產性處罰，罰款最為普遍；行政性處罰，如責令停產停業、暫扣或吊銷許可證、執照等；人身自由處罰，主要是行政拘留。存疑的問題在于，“通報批評” 是否為行政處罰或者行政處分？“責令改正”或者“限期改正”是否為行政處罰？對于“通報批評”，相關研究觀點不一，有的研究認為，警告可以包括通報批評[6]。有的研究則持反對觀點，認為行政處罰法未將通報批評列為行政處罰種類，公務員處分條例也沒有將其列人公務員處分種類。可見，通報批評既不是行政處罰也不是行政處分[7]。還有研究持折衷論的觀點，認為應該具體情況具體分析，當用于單位內部上級處理違紀的下級時是一種行政處分。對行政相對人而言，當行政機關將通報批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內書面通報批評的，就是行政處罰[8]。本研究贊同第1種觀點；盡管通報批評未列入行政處罰法，但它可以看作或者理解為警告的一種情形，因為其對行政相對人的名譽、信譽等產生了影響。同樣，對于“責令改正”或者“限期改正”是否為行政處罰的問題也存在類似于上面的3種觀點；但是，本研究對此則持一種否定觀點，盡管很多地方法規規章有此規定。然而，它不是行政處罰，而是對當事人實施行政處罰時，還要責令當事人履行義務，可作為行政處罰普遍使用的原則[5]。其實，根據具體條款規定，也能作出這種判斷，如《北京市體育運動項目經營單位安全生產規定》第34條：體育運動項目經營單位違反本規定，有下列情形之一的，由體育行政主管部門責令改正，并按照下列規定給予行政處罰。顯然，這里的“責令改正”與行政處罰并列，不屬于行政處罰。

2.2 地方體育立法中法律責任具體種類分析

2.2.1 針對行政主體的法律責任種類

分析國家體育總局網站公布的體育地方立法發現，行政主體的法律責任主要體現為行政處分和刑事責任，比較籠統，偶有具體規定，甚至有的根本沒有相關規定。這里的行政主體包括行政部門和行政公務人員，其中對行政部門的處罰表現為對直接負責的主管人員的處罰。具體事例如《北京市全民健身條例》第34條規定：各級政府有關行政部門及其工作人員，未依照本條例規定履行職責或者對違法行為不查處的，由有關部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。《重慶市體育市場管理條例》第21條，體育行政管理部門的工作人員玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄的，由所在單位或者有關部門給予行政處分；造成損失的，依法賠償；構成犯罪的，依法追究刑事責任。如此設計雖然符合《行政處罰法》和《公務員法》的規定，但是，也反映了一些問題：首先是缺乏責任種類（也可稱為“幅度“），這一點遠不及對行政相對人法律責任的種類設計，導致針對性不強；另外，這種設計還凸顯了行政色彩，這一點與前文編排順序一節中提到的問題有異曲同工之妙。具體表現為行政處分與其說是法律責任，不如說是法定性的“紀律責任“，對此，《公務員法》第55條有相關規定。

2.2.2 針對行政相對人的法律責任種類

行政相對人的法律責任種類較多，包含了前文所論述的4大類中的前3類，具體為警告、批評、罰款、沒收違法所得或非法所得、責令停產停業、暫扣或吊銷許可證、執照6種。實例如《河北省全民健身活動辦法》第26條規定：違反第11條第2款規定的，由體育行政部門責令其改正，拒不改正的，對單位給予通報批評。《廣西壯族自治區體育市場條例》第22條規定：經營者違反本條例第15條第1款規定，未做好體育設施、器材的維修保養工作，可能危及消費者安全的，由體育行政部門責令改正；拒不改正的，由工商行政管理部門責令停業。《天津市游泳場所管理辦法》第20條規定：因游泳場所的責任，造成游泳者溺水死亡或者傷殘的，由市體育行政部門暫扣或注銷其游泳場所開放許可證。需要注意的是，上述體育地方立法中既包括法規又有規章，由此，這里面涉及到一個重大問題：體育地方規章的行政處罰種類問題。

依據我國《行政處罰法》第13條第1款規定，規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和范圍內作出具體規定，此謂規章的規定權；另一方面，依據第2款規定，對于尚未制定法律、法規的，規章對行政違法行為可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。此謂規章的設定權。相比地方性法規可以設定前面談到的6類行政處罰，地方規章的設定權是相對較窄的。如果地方規章設定了除警告或者一定數量罰款以外的行政處罰，就構成了越權設定行政處罰。進一步，地方規章越權設定行政處罰違反了《行政處罰法》。

地方規章多為執行性和解釋性規范法律文件，鑒于各地差異較大的實際情況，也可以進行創制性立法，某種意義上也可以稱作“自主性立法”。這種“自主性立法”往往是國家立法尚未觸及的領域，因此，沒有上位法的制約。這時，地方規章主要遵循的是《行政處罰法》第13條第2款規定，體現的是設定權。我國體育地方立法多出現在20世紀90年代末期，盡管1995年《體育法》頒布實施，由于構思于計劃經濟時代，所以，對于很多體育深化改革的新事物未有規定，如職業體育、體育市場、體育經營等。這給了地方進行體育“自主性立法”的契機。筆者的前期研究顯示：體育產業類法規規章包括各地出臺的體育經營活動管理條例或辦法，占32%[9]。由于各地立法者未對行政處罰的相關規定引起足夠的重視，所以，體育地方規章越權設定行政處罰的問題屢見不鮮。如《安徽省體育經營監督管理辦法》第22條和《太原市體育場地建設和管理辦法》第20條關于“沒收違法所得” 的規定，《齊齊哈爾市體育經營活動管理辦法》第28條關于“責令停止營業”的規定，《天津市游泳場所管理辦法》第20條關于“暫扣或注銷其游泳場所開放許可證”的規定，《濟南市游泳場所管理辦法》第16條關于“收繳《救生員證書》、注銷登記”的規定。最為離奇的是《鞍山市體育市場管理規定》第39條規定：違反本規定，在體育市場經營活動中，有下列行為之一者，體育行政部門將視情節輕重，分別給予警告、罰款、沒收違法所得、責令停業整頓或暫扣、吊銷《許可證》的處罰。該規定作為地方規章，完全享有了與地方法規相同的行政處罰。類似的情況還包括《上海市營業性保齡球館管理辦法》。

從時間角度看，盡管《武漢市體育市場管理規定》及《上海市營業性保齡球館管理辦法》等關于行政處罰的規定違反了《行政處罰法》，但是，這些地方規章的出臺要早于或者與《行政處罰法》出臺時間相當，似乎情有可原。而《長沙市體育市場管理暫行辦法》1996年頒布，2002年修訂，仍然存在越權設定行政處罰問題就難辭其咎了。

2.2.3 對其他一些特殊種類的闡釋

行政處罰應該遵循法定原則。我國《行政處罰法》第8條規定了7種行政處罰種類，其中前6種與上文講到的法理學上的分類一一對應。第7類是法律、行政法規規定的其他行政處罰，比較特殊。體育地方立法的實踐中行政處罰除了常見的前6類還包括其他一些種類，具體實例為《山西省體育競賽監督管理辦法》第37條規定：體育競賽的主辦者有下列行為之一的，體育行政部門或者登記機構可以根據情節輕重分別給予警告、暫停或者取消該體育競賽的處罰。《西藏自治區登山條例》第31條規定：登山團隊違反本條例第13條和第16條規定，不按計劃開展登山活動的，所交注冊費不退，領取的登山許可證作廢，登山計劃終止執行。類似于“取消體育競賽、許可證作廢及某種活動終止執行”的處罰是否應該歸屬此類。要真正認定其他行政處罰并非是一件容易的事情，需要精確把握行政處罰的內在特性。體育地方立法實踐中還常常見到這樣的規定，如《河北省全民健身活動辦法》第25條規定：社會體育指導員在進行體育健身指導服務時，造成嚴重事故的，由發證機關收回其資格證書，其中關鍵詞為“收回其資格證書”。《貴州省體育經營活動管理辦法》第17條規定：有下列行為之一的，由體育主管部門給予警告，并責令限期改正；逾期不改正的，處以500元至5 000元的罰款；情節嚴重的，由體育主管部門撤消原審核文書并通知同級登記部門。關鍵詞為“撤銷”。《山西省體育設施管理條例》第26條規定：改建公共體育設施，減少原有面積的，由縣級以上體育行政部門責令限期恢復原有面積。關鍵詞為“恢復”。凡此種種。如果有“收回其資格證書”“撤銷”“恢復”等關鍵詞的法律規定出現在“法律責任”或者“罰則”一章中，可以認定為行政處罰；如果出現在沒有章節的立法中，也就是最常見的第4種情況，如何認定呢？退一步講，即使在“法律責任”或者“罰則”一章中，它們就必然是一種行政處罰嗎？所以，非常有必要明確行政處罰的內在特性。相關研究對此進行了深入探討，該研究認為可以從形式和實質標準進行判斷，最關鍵的還是實質標準，為此總結了行政處罰的6個特點：行政性、具體性、外部性、最終性、制裁性及一次性。依此，行政處罰應該與行政強制措施、行政執行罰、責令糾正違法、具體行政行為的撤回等劃清界限[10]。以“恢復”為例，它是對違法行為的修復，某種意義上是“等價”的，而行政處罰是對違法行為的懲罰，違法者需付出高的“代價”；所以，未來的立法或者法律修改中立法者對此應該高度重視。此所謂“法律責任的內容有缺陷，把本不屬于法律責任的內容作為法律責任來規范”[11]。

3 罰款設定問題分析

3.1 設定方式和使用情況

罰款是地方立法中較為普遍、制裁力較強的一種行政處罰種類，它是行政處罰制度的重要組成部分。相關研究根據抽樣統計，認為罰款在地方性法規設定的所有法律責任中所占的比重已經達到了68.6%[12]。本研究通過認真瀏覽體育總局政策法規一欄，認為體育地方立法中有關罰款的條款同樣很多。在罰款設定上既有一些共性和特點，也存在一些問題。首先是罰款設定方式，關于設定方式，相關研究總結了8種罰款數額設定方式和4類罰款數額組合形式。8種設定方式為固定數值式、固定倍率式、數值數距式、數值封頂式、倍率封頂式、倍率數距式、數值保底式及概括式。4類使用方式為“獨用”“并用”“選用”和“復用”[13]。經過統計，地方體育立法的罰款設定方式中數值數距式最多，占了絕大多數；其他依次為數值封頂式、倍率數距式、固定數值式、倍率封頂式和概括式，其中數值封頂式與倍率數距式數量相近，稍靠前；固定數值式、倍率封頂式和概括式數量接近，只有幾件；沒有發現固定倍率式和數值保底式的罰款設定方式。所謂“數值數距式”就是指將罰款設定為某數值區間，即以數值明確罰款數額的上限和下限[13]。如《北京市體育競賽管理辦法》第35條規定：主辦者有下列行為之一的，由體育行政部門責令改正，處1 000元以上3萬元以下罰款。從使用方式看，主要使用一種方式的“獨用”情況最多，其他還包括“并用”和“復用”組合方式，沒有“選用”組合方式。所謂“并用”是指在一個條款中同時使用2種及以上設定方式，如《河北省全民健身活動辦法》第24條第2款規定：經營性全民健身服務單位聘用無資格證書的人員從事有償服務的，責令改正，并根據無資格證書人員的人數，對單位按每人處500元以上3 000元以下罰款，但最高不得超過10 000元。這里同時用了“數值數距式”和“數值封頂式”2種方式。所謂“復用”在體育地方立法中主要體現的是“違法所得有無”情況而同時使用不同的罰款設定方式，如《太原市體育設施建設和管理辦法》第23條規定：公共體育設施的管理單位有下列情形之一的，由體育行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，違法所得5 000元以上的，并處違法所得2倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得5 000元以下的，可以處1萬元以下的罰款。這里違法所得用的是“倍率數距式”，而沒有違法所得用的是“數值封頂式”。與此情況類似，《內蒙古自治區體育市場管理條例》第25條用的是“倍率數距式”和“數值數距式”。而《河北省游泳場所管理辦法》第29條規定更為復雜，違法所得用的是“倍數封頂式”加“數值封頂式”；沒有違法所得用的是“數值封頂式”。 “并用”和“復用”組合方式使用情況相比，后者多于前者；總體上，兩者使用數量有限，其中“復用”組合方式使用區域較窄。在一部規章中使用罰款設定方式最多的當屬《長沙市體育市場管理暫行辦法》和《河北省游泳場所管理辦法》，其中前者主要使用了“數值封頂式”“倍數封頂式”“固定數值式”以及“倍率數距式”。

罰款設定方式各有優缺點，以較為普遍使用的“數值數距式”為例，相關研究認為，這種方式的最大優勢是直觀清晰，易于操作和執行；問題在于剛性的數值也使其難以適應社會經濟的發展而導致罰款責任的不合時宜[14]。為此，有研究提出，應該摒棄以絕對數設定罰款具體數額的傳統方式，而代之以動態的、相對數指標來設定罰款的幅度區間，并提出了相關的思路。如規定法律生效后，以上一年度的某一國民經濟指標額（如職工日平均工資）的×倍為罰款處罰的限額區間[15]。值得一提的是，應該杜絕“概括式”的使用，這種方式僅規定“罰款”而沒有明確具體標準，弊端顯而易見：既難以操作又可能為執法者恣意罰款提供機會。當前，《廣西壯族自治區體育場地管理條例》第20條還有此規定。從使用方式上看，“獨用”遠遠高于組合方式，一方面說明各地看重罰款設計的簡明性和執法的便捷性，另一方面又暴露了體育地方立法過程中罰款設定方式簡單化的問題，對于各種特殊情況的具體把握（如前文提到的“有無非法所得”）有待進一步提升。前文《太原市體育設施建設和管理辦法》第23條規定和《河北省游泳場所管理辦法》第29條規定雖然較為復雜，運用了組合方式或者規定較為詳細（如以5 000元為限進行劃分），但是，能夠綜合各自優勢，以此所長補彼之短，比較真實地顯現出“過罰相當”的原則。

3.2 罰款額度（幅度）問題

違法主體差異是法律責任區別設置的關鍵要件之一。一般而言，違法主體分為“自然人”“法人”“責任人”和“未分主體”4種[16]。體育地方立法實踐顯示：“未分主體”的情況占了相當數量，其表現形式也有所不同，如《上海市營業性保齡球館管理辦法》第14條規定：對違反本辦法的單位和個人，由市或者區、縣體育行政管理部門視情節輕重，按下列規定予以處罰。這里盡管列出了“單位”和“個人”，但是，罰款時則一視同仁，未作區分。另一種是籠統的規定，如《黑龍江省體育發展條例》第42條規定：違反本條例，擅自舉辦商業性體育競賽的，由縣級以上體育行政部門責令立即改正，沒收違法所得，并處以2萬元以上5萬元以下罰款。違法主體差異表明罰款也應該存在差異，這可以從發揮的作用、施加的影響（危害性）和承受力角度進行考慮。一般慣例是“自然人” “責任人”“法人”罰款逐次加重。存在“未分主體”相當數量的情況表明，立法者對違法主體的差異性尚未予以足夠重視。

總體上看，體育地方立法中罰款數額最高的是5萬元，倍數最高的是5倍，罰款對象包括前述各類主體。最低數額為100元，針對的是自然人，最低倍數為1倍。針對同一個對象，罰款幅度過寬是值得關注的一個問題。如《黑龍江省體育發展條例》第45條規定：違反本條例，有下列行為之一的，由縣級以上體育行政部門給予直接責任人員處以1萬元以上5萬元以下罰款。1萬元～5萬元的幅度使得實施中自由裁量的余地較大，同時也給了受罰對象相當大的操作空間。類似的還包括《天津市游泳場所管理辦法》第16條規定中的“500元以上1萬元以下罰款”等。當然，自由裁量的問題還涉及到相關條款規定中的“情節嚴重的”情形，《北京市全民健身條例》第35條第2款規定：違反第16條規定，國家實行強制性體育服務標準的體育運動項目活動場所未達到標準的，由體育行政部門責令限期改正；逾期不改的，處以3 000元以上5 000元以下罰款，情節嚴重的，可處以5 000元以上3萬元以下罰款。“情節嚴重的”難以界定，但是，罰款幅度陡然翻升。

4 關于體育地方法規和規章修訂、清理問題

考察現有體育地方法規和規章的法律責任問題發現：除開立法技術規范問題，一些體育地方立法則直接違反了《行政處罰法》的規定。《行政處罰法》第64條規定：本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，1997年12月31日前修訂完畢。實踐證明，體育地方立法并沒有認真地貫徹和落實這一條款。前期研究顯示：在現有136個地方體育法規規章中，已經有40件被修改過，占總數的近30%，其中法規類的23件，規章類的17件[9]。由此說明很多地方法規和規章頒布至今尚未做過修訂，一直與法律發生著抵觸。除此之外，還有一個現象值得清理和修訂體育地方法規和規章。很多體育地方立法中都有關于刑事、民事責任條款的設定，如《北京市體育設施管理條例》第25條規定：侵占、破壞公共體育設施或者居住區配套體育設施的，由體育行政部門責令限期改正，并依法承擔民事責任。《太原市體育經營活動管理辦法》第31條規定：體育經營活動違反其他法律、法現的行為，由有關行政管理部門依法處罰。構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。對于這個問題，早在20世紀80年代末期全國人大法工委答復地方人大請示中有過明確：追究刑事責任的，必須是刑法具體規定的；反之，地方立法不宜規定刑罰。體育深化改革導致了諸多新事物的出現，比如假球、黑哨、體育產業等，刑法對此就未有規定。也就是說該違法行為在刑法中找不到“歸宿”，所以，這種法律條款沒有實際意義。當前，一些地方立法技術規范對此已有明確規定，如《廣東省人民代表大會常務委員會立法技術與工作程序規范（試行）》（2007年施行），其第106條第1款規定：地方性法規一般不籠統規定“違反本條例的規定，給他人造成損失的，依法承擔民事責任”。第107條規定：地方性法規一般不籠統規定“違反本條例的規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。由此，無論從歷史角度還是現實視角，修改體育地方立法中法律責任的相關條款都勢在必行。最后，還值得關注的是，我國的《治安處罰條例》已經上升為《治安處罰法》，對此，我國《體育法》通過包裹立法的方式進行了修改；然而，現今為止，只有一部地方立法中將涉及到此內容的《治安處罰條例》修訂為《治安處罰法》，其他體育地方立法依然固我。上述凡此種種，都需要地方立法者認真修訂和清理已有的法規規章，只有這樣才能有力適應不斷變化了的體育形勢。

5 結束語

體育地方立法中法律責任的設定既有技術問題，如名稱使用、編排順序、模式和罰款設定方式的選用等，又有地方規章越權設定行政處罰，導致違反法律、與法律相抵觸的情形。針對這些問題，修訂、清理是主要解決措施，應該處理好“制定”與“修訂”的關系，堅決消除與法律的矛盾，不斷提高和規范法律責任設定的技術。一些體育地方立法頒布實施已經十幾年，很多內容已經時過境遷，至今未曾修改，暴露出各地對體育地方立法并沒有引起足夠的重視。應該及時修訂與清理，真正體現法律責任設計原理，防止“良法”變成“惡法”。如此，體育地方立法就會發揮更大功效。

參考文獻：

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