重塑收入分配制度

范若虹

國家統計局2013年首次公布的基尼系數顯示，2012年基尼系數為0.474。而據民間調查，2012年的基尼系數是0.61，較大的差距引來各界熱議。

多年來，各級政府通常將注意力放在“做大蛋糕”上。經濟總量的不斷擴大與各階層居民收入絕對額的提高，似乎可以讓貧富差距帶來的落差看上去不那么刺眼。

然而，這畢竟不是直面問題、解決問題的辦法。真正意義上的收入分配改革，一直是人們扭轉貧富分化、破除既得利益格局的希望所在。2月5日，《關于深化收入分配制度改革的若干意見》由國務院發布。這一方案雖然對人們長達8年的等待做出了一個交代，但仍有很多敏感與現實問題留待討論。

全國人大代表、中國人民大學教授鄭功成認為，當下應盡快確立收入分配改革的兩個基本要點：即改革不應只注重增量式改革，更要重視存量改革；改革不僅要針對眼前緊迫的問題改，還要想辦法向居民輸送長遠、穩定的預期。

收入分配改革應著眼于動存量

《財經國家周刊》：你認為收入分配領域的改革該如何突破？

鄭功成：我認為，深化收入分配改革是對現實利益格局的大調整。要真正扭轉貧富分化，就要摒棄做大蛋糕便會自動解決一切問題的思維定式。

從帕累托最優選擇角度考慮，最優的利益分配應是一部分人獲益時，保障其他人利益不受損，這就是增量改革。

但從中國現實出發，增量畢竟有限，光動增量不能對貧富差距不斷擴大的現狀產生實際效果。現階段確實需要對以往的財富分配進行結構上的調整，即同時要對存量財富的分配結構進行調整。

所謂動存量，就是要動既得利益者的一部分蛋糕，這樣才能讓低收入群體獲得更多公平。要讓中低收入群體增加收入，讓既得利益群體付出相應成本。

《財經國家周刊》：那部分“存量”的既得利益，包括哪些群體和收入？

鄭功成：我認為，既得利益包括幾個方面。

第一是壟斷行為導致的收益，包括政策壟斷、機會壟斷、資源壟斷等。

第二是傳統體制優勢形成的既得利益，比如現在機關事業單位退休待遇很高，與企業退休人員工資差距較大，就是傳統體制形成的。

第三是投機性的，當前房地產行業就存在巨大的投機性，哪怕有些人的房屋都是合法來源，但是房屋由消費品變成投機品后，就成了一部分人獲取超額收益的工具。

第四是違法非法所得，如腐敗及其他違法所得等。

第五是掠奪式的，如有些地方的煤老板，好像現在的經營不違法，但是他們破壞了環境和損害了勞工利益。

與此同時，政府的公共資源同樣需要在調整支出結構上下大功夫，努力追求普惠全體人民，特別需要用更大的支出，通過社會保障制度與基本公共服務惠及民生。只有這樣，才能加快促進財富分配格局走向公正與規范。

《財經國家周刊》：未來，基于“動存量”思路，收入分配改革應有何舉措？

鄭功成：拿對貧富差距擴大起到重要作用的住房領域來說，未來應不斷降低住房空置率，降低空置率就是一項動存量的舉措。

空置率是由房屋的投資性需求形成的。官方公布北京市空置的房屋有360多萬套，這些房子的水表和電表在半年以上都沒有動過，如果按一套房住三個人來算，夠1000多萬人住了，從全國來看，住房空置率不下20%，如果把這些空置房屋利用起來，不僅可以節約保障性住房建設的壓力，還可以節約土地資源，并抑制房地產泡沫，降低經濟風險。

在這方面，澳大利亞的做法值得借鑒，該國住房幾乎是零空置率，其一方面征收住房空置稅，另一方面對房屋出租給予補貼。一進一出，有房者會自動考慮利益得失，就不會有房子空在那里了，住宅的消費品本質就會得到恢復。

當然，增加保障性住房的供給對于解決居民住房問題也十分重要，這屬于增量調控。但如果不動存量，僅僅依靠興建保障房，問題將很難得到解決，住房異化的現象還會進一步加劇。

制定收入分配改革時間表

《財經國家周刊》：近幾年政府對民生方面的投入不斷增多，但社會上對于收入分配問題的不滿卻有增無減，為什么？

鄭功成：我先講一個親身經歷的案例。1998年我首次到訪香港時，考察了當地的“籠屋”居民。所謂“籠屋”就是相當于火車中鋪一樣的籠子，當時香港有2萬多人住在這樣的“籠屋”里。

當時我很納悶，為什么這2萬多人在如此繁華的香港安于現狀，不鬧事、不反政府、不反社會。了解后才得知，是政府提供了穩定的安全預期，即在香港回歸前這些人申請公共房屋需要等候七年，回歸后縮短到三年，這樣，精英階層及有房可住的人不覺得政府福利養了懶漢，而暫時住在“籠屋”中的低下層人士也有希望，大家都覺得公平。

再說我們的現狀。收入分配是民生之源，但人們對民生的訴求是不斷升級的。也就是說，解決了今天的問題，明天又有新問題，因為人們有了新的需求。

比如，近十年來我們的住房改善不少，但仍然怨聲載道，一大原因就是對住房政策缺乏穩定的預期，進而放大了人們的不安和焦慮。

穩定的預期其實是維護社會公正并保持社會安定的一大法寶。收入分配改革不僅要改現狀、改當下緊迫的問題，還要給公民提供穩定、樂觀的預期。

《財經國家周刊》：當下，人們普遍認為收入分配改革近年內的進展不甚明朗，可能也是引發不滿情緒的原因之一。你如何看待這一問題？

鄭功成：對于現階段收入分配改革，有兩個誤區需要澄清。

第一個誤區是，收入分配改革可以一夜之間完成，而事實是，這項改革只能采取漸進的策略。目前的利益失衡是30多年來多種因素綜合影響的結果。特定歷史背景下鼓勵部分人先富起來的政策取向，已經形成了路徑依賴，是多年一果、多因一果。改革必須充分考慮其復雜性與艱巨性，從鼓勵部分人先富起來走向共同富裕不是一夜之間就能實現的，不可能畢其功于一時一役。

第二個誤區是，收入分配制度還未進行改革，國務院出臺方案才標志著啟動。其實，我們已經行進在收入分配改革的路上，比如個人所得稅調整，最低工資標準持續提升，財政支出結構向民生傾斜，社保制度從選擇型制度安排發展為普惠全民的制度安排，等等。

這些表明，收入分配改革近幾年一直在進行。只是前一個時期的改革的目標還不太明確，路徑還不太清晰，還不可能從根本上扭轉已經失衡的利益格局、規范失范的收入分配秩序，從而也就不足以給人民以穩定的安全預期，因此，新時期的改革是全面深化收入分配改革，就是要在明確目標和路徑的條件下，采取切實措施加快推進。

《財經國家周刊》：如何在收入分配領域給公民構建穩定的預期？

鄭功成：構建預期不僅需要有目標與路線圖，還需要有時間表，并通過制度安排來實現，設計量化的指標。這些工作到位后，大家的不安和焦慮自然會下降，公眾的情緒也會回歸理性。

在全面深化收入分配改革中，最好像國家“十二五”規劃綱要一樣有相應表格來列舉部分指標，即將2015、2020年要達到的收入分配改革量化目標進一步明示，以便給公眾一個清晰的預期，并作為約束性或預期性指標來考核各級政府政績的基本依據。例如，居民收入翻番指標、最低工資標準、對社會保障與就業投入增長指標、保障性住房建設等等，還可以增加基尼系數指標、勞動者報酬比重提高等指標。

同時，我建議國家能夠將基尼系數在2015年控制在0.45之內，到2020年能夠控制到0.4之內。還有國家財政對民生與社會保障的投入宜超常規增長，對社會保障的財政性投入宜每年增長一個百分點，最終達到國家財政收入的四分之一到三分之一以上。