政府：由全能到服務

時紅秀

新一輪行政體制改革的目標在十八大報告已經有明確表述：深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。

向市場放權

當前中國行政體制改革的基本方向是向市場和社會放權，今后還將繼續。

政府與市場、政府與社會各自邊界劃分，是思想家長期爭論不休的話題。政府管理一切，衣食住行生老病死，權力無處不在，文化、經濟、社會生活盡在掌控之中。

須知興辦一個項目需要跑33個政府部門及下屬單位，先后要出147個文件，蓋205個公章，這不是社會主義，社會主義要求極大地解放生產力，那就要“放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”（十六大報告語），更不是市場經濟，因為行政部門一只只“看得見的腳”死死地踩著市場那只“看不見的手”。

實踐反復證明，理論也早已概括，在所有資源配置方式中，市場機制可能算不得一個最好的，但至少與所有試驗過的方式相比，它是“最不壞的”。進一步，科學發展就是遵循客觀規律的發展，而市場機制應該成為實現科學發展的決定性力量。

對此，在十八大報告和本次旨在轉變政府職能的大部制改革中，中央再次重申，要發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。新一屆中央領導明確指出要解決政府職能越位、錯位和缺位并存的問題。圍繞政府職能轉變這一核心改革行政體制，向市場和社會放權，今后還將持續推進。

當前行政體制改革是全社會對高品質政府管理和公共服務訴求的回應。

過多的審批、多過的包攬，既窒息了市場的作用和社會的活力，也造成了政府不應有的負擔。一個全能的政府，即使不說因權力過度集中造成的腐敗，也必然是一個不堪重負的政府。

本來可以依靠公民通過社會組織或社區組織自律、自我服務、自我管理、自我表達就能解決的事項，動不動使政府被迫沖到第一線來解決。一方面行政資源日益緊張，如環境監測和環保執法、食品藥品質量監測和執法等一些起碼的管理反而跟不上，另一方面行政強制力量被過多過濫地使用，社會缺乏調處糾紛、文明執法、和諧穩定的協調機制。我們的政府很忙，我們的官員很累，但問題的嚴重，公眾并不很滿意，這一粗略概括應該不算差。

改革是為了解決某一時期、某一領域的突出問題，以及為解決問題建立必需的體制和制度保障。比如說政府部門數量，一般人們會說發達市場經濟國家有十七八個，中國這次大部制改革后由27年縮減至25個，似乎改革仍有“欠缺”之處，今后應該朝著這個方向推動。其實中國改革也罷，發展也罷，參考依據永遠是中國自身的現實問題，最終目的是服務于中國問題的需要。中國的國家規模、資源稟賦、歷史傳統有著自身的特點，政府職能及其演變趨勢只能遵從自身的情況。

要知道，上世紀80年代初以來，政府部門數量是由100個逐漸縮減下來的，也就是說中國精簡機構的改革，是在100個政府部門的基礎上開始的。在此之前和之后部門的設置，都不過是服務于各個時期的現實需要。其中一度還專門為改革本身也設立了一個由政府主要領導人掛帥的部門——經濟體制改革委員會，這是發達國家歷史上是不曾有過的。

政府部門設置多少個為宜，終究取決于社會的需求。比如這次改革中，鐵路、計生委、食監局、廣電和新聞出版、海洋、能源等整合，就是及時回應了近年來全社會在這些領域的呼聲。

再如簡政放權，它本來是中國改革之初的主要特征。但在要素流動程度越來越高的趨勢下實現公共服務的均等化，做到公民權利、環境生態、質量標準、國土規劃和開發等方面的統一，一些行政和執法權是以條條為主（收權）還是以塊塊為主（放權），實踐中確有反復，認識上并非一目了然。

改革的政治經濟學智慧

中國改革的政治經濟學智慧，就是較好地處理改革和穩定的關系。

一是政府部門或機構的整合與重組，重在政府職能的轉變，同時保持原有公務員隊伍相對穩定性。與直接撤銷部門或機構從而帶來大量的公務員下崗分流相比，這次出現的困難要小一些。

二是針對現實條件有些改革舉措有比較明顯的過渡性。例如廣電和新聞出版與文化部沒有一下子完全合并，組建能源總局、海洋總局而非直接成立能源部和海洋部，還有只宣布取消一些行政審批和準入限制而沒有干脆撤銷相應的長期從事審批和準入限制的政府部門等，都有這樣的特征。這是因為有些改革事項還有待于進一步探索。

再有，關于所謂“大金融”的改革，這次并未觸及。這涉及到一個國家金融行業運營模式與監管模式的選擇。美國自1933年開始實行了長達66年的分業監管、分業經營，到1999年改行混業監管、混業經營。一時間中國國內也風潮四起，業界屢屢發出要“與國際接軌”的呼聲。但2008年一場百年不遇的國際金融危機，其內在原因中上述監管與運營模式應承擔多大的責任，發達國家金融界爭論難決。

同時，中國建立現代金融體系尚處于初始階段，金融業分業監管、分業經營的法律初成還在探索修訂中，金融業改革成果尚存優勢，未必要陡然搞大金融監管體系。而且自2007年以來在國務院領導主導下，這方面已經有了比較成功的協調與綜合，與西方國家相比，我們的問題并不突出。如前所述，畢竟不能為改革而改革。

未形成的共識

部門利益是客觀存在的。

現代經濟學機制設計理論，在發達市場經濟國家有非常普遍的應用。其要義在于：承認各行動主體的自身利益，甚至這種利益還可能相互沖動，但通過實現激勵兼容的精確設計，使各行動主體在實現自身利益的過程中實現共同利益。

其實在政府機構調整和職能轉變中，我們應該承認，部門利益是客觀存在的，古今中外概莫能外。一個沒有部門利益和局部訴求的部門很難存在下去。只有首先承認其存在的客觀性，才能在改革中正視其中的問題。改革方案中的一些過渡性、迂回性、妥協性措施就是這樣。因此對于機構改革不必企望一蹴而就，更不能求全責備，重要的是確保改革能夠朝著既定目標穩步向前推進。更積極的是采取智慧的政治策略和機制設計駕馭或運用部門利益實現全局利益。

切莫把準入和審批直接等同于監管。

長期以來，在政府監管方面，一個錯誤認識是把準入和審批直接等同于監管本身。一些從事監管的政府部門或機構履職過程中，動不動就是“嚴把準入關”，或者把精力花在搞各種樣的資格認證和許可上。這種做法往往冠冕堂皇，但往往也變成部門或機構設租、尋租和腐敗的溫床，同時抑制全社會的活力。

從《政府工作報告》披露的數據看，五年來，國務院分兩輪取消和調整行政審批事項498項，國務院各部門取消和調整的審批項目總數達到2497項，占原有審批項目的69.3%。可以反過來思考，上述被取消和調整的行政審批事項絕非來自30多年前，都是來自改革開放過程中的。那么這些審批事項當時創設的依據是什么？是怎樣形成幾千項的？其中重要理由無非是“加強政府監管”、“維護市場秩序”之類。真正的監管是對行為、對過程的監測和管理，對監管者而言是件十分“辛苦”有時還具有挑戰性的事，而決不是一關了之、一批了之所能為。

再有就是必須打破“公共服務”神話：醫療、教育從興辦到監管。

教育體制改革推進幾十年，醫療衛生體制改革歷經多番調整如今正在推進，這次大部制改革涉及這兩個領域的內容不多。但這并不表明這兩個領域的大部制改革不需要了。一個深層次的問題，究竟什么是“公共服務”，像醫療服務、教育真的就是“公共服務”嗎？不同學科認識不同，不同國家的實踐也不同。在這方面，我們看上去出現了近乎“多數一致”的認識，即把醫療和教育視為當然由政府提供的公共服務。

其實，很可能恰恰正是由于這類認識，才造成這兩大行業問題突出，改革難見成效的局面。比如，教育投資和興辦與教育監管是什么關系？醫療服務的投資運營與醫療監管什么關系？其實，要嚴格按照“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的思路，使教育、醫療、金融、國有資產、科技等部門真正擔負起監管職能，而不能延續像教育部向大學派校長這類舉動。但這種主張一旦提出，必然遇到當事部門的反彈。

從上個世紀70年代以來，現代經濟學在政府管制方面有了豐富的理論認識。所謂“管制國家的興起”、“管制俘虜”、管制博弈等，在如今中國的政府管理領域都有鮮活的案例。有一些監管部門向被監管主體派任官員是政府監管中令人啼笑皆非的現象；行政審批者對所審批事項的后果不負連帶責任，也是中國行政審批中匪夷所思的現象；一些本來的改革對象卻主導著改革方向與步驟，也同樣是這些年來改革領域中無奈的悖論。

但長期以來這些事情似乎都堂堂正正地進行著，而一些部門甚至敢于大言不慚地歷數自己的政績。這說明什么？說明我們全社會的認識都有待深化。

（作者為國家行政學院經濟學部教授）