30年7改政府機構

齊介侖

從計劃經濟到市場經濟，從全能政府到有限政府，與高速發展的中國經濟相適應，中國行政體制改革已步入深水區。

自1949年中華人民共和國成立至今，中國行政體制以1978年改革開放為界，分為兩個階段。

1949年到1978年，為盡快恢復和發展國民經濟，中國政府在建國之初，借鑒蘇聯模式，大力發展計劃經濟。大政府、全能政府的出現，匹配于計劃經濟的發展要求，在推動經濟復蘇的同時，對中國未來產生了極其深遠的影響。

1978年之后與計劃并舉的市場開始發揮作用。市場經濟的不斷完善要求清除各種制度性障礙，行政體制的逐年小步微調已漸趨失效，總體改革呼之欲出。

七次機構改革

中國社會科學院政治學所副研究員贠杰對《財經國家周刊》記者說，在1978年改革開放之前和之后，中國行政管理體制存在巨大差別，但均服從或服務于促進中國經濟發展、社會進步、鞏固和完善社會主義制度這一根本目的。

不過，計劃體制的弊端也逐步顯現。

依靠行政指令管理經濟和社會生活的計劃模式，造成了權力的過于集中，機制僵化，條塊分割，官僚習氣滋生，積極性和創造性被扼殺，而在計劃經濟體制框架內就此進行的行政體制改革，效果不彰，一抓就死，一放就亂。

為建立適應社會主義市場經濟發展要求的行政管理體制，中國已先后進行了6次政府機構改革，法治政府、有限政府、服務型政府的提法陸續出現。

1981年，國務院工作部門數量，達到了建國后的最高峰，臃腫的管理機構已不再適應改革開放和社會發展的要求。1982年3月，五屆全國人大常委會第二十二次會議，通過了國務院機構改革的決議。此為第一次政府機構改革。這次改革，明確規定了各級各部的職數、年齡、文化結構，減少了副職，提高了工作人員素質，部門從100個縮減至61個，人員編制由5.1萬人減為3萬人。

1988年4月，七屆全國人大一次會議，再次通過了國務院機構改革方案。此為第二次政府機構改革。按照改革方案，政府經濟管理部門，從直接管理，轉變為以間接管理為主，強化政府宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。此次改革完成后，國務院部委從45個精簡為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減為44個。在國務院66個部、委、局中，有32個部門共減少1.5萬人，有30多個部門共增加5300人，增減相抵，人員編制減少9700多人。

第三次改革在1993年。當年國務院將其直屬機構由19個調整為13個，辦事機構由9個調整為5個，國務院不再設置部委歸口管理的國家局，國務院直屬事業單位調整為8個。

1998年進行的第四次機構改革，提出了建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，將政府職能轉到宏觀調控、社會管理、公共服務上來，調整和撤銷了直接管理經濟的專業部門，加強了宏觀調控和執法監管，國務院組成部門由40個減少到29個，部門內設機構精簡了四分之一，移交給企業、地方、社會中介機構和行業自律組織的職能達到200多項，人員編制減少了一半。

2003年3月開始的第五次政府機構改革明確提出，未來的政府職能，集中于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面，要建設行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

第六次改革在2008年。此次改革的主要任務是，圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環境管理機構，整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，以改善民生為重點，加強與整合社會管理和公共服務部門。

2013年的大部制新舉措，是改革開放以來的第七次政府機構改革。

數個拐點

浙江大學公共管理學院教授陳國權對《財經國家周刊》記者表示，中國當前正處于社會快速轉型期，工業化與市場經濟的發展，導致經濟基礎和利益結構已發生根本性變化，由于權力結構與經濟基礎以及利益結構具有內在相關性，權力結構亦需轉型，權力過于集中的全能政府已不再適應。

中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍認為，改革開放30余年來，中國政府一直處在行政體制改革的探索過程中，過程中經歷了幾個拐點。

毛壽龍認為，行政審批制度改革，尤其是2004年7月1日正式實施《行政許可法》，對于面向市場經濟的政府職能轉變，具有里程碑式的意義。

中國社會科學院政治學所副研究員贠杰認為，事業單位人事制度改革的作用不可小覷。

2000年，中共中央和國務院相關部門，相繼下發《深化干部人事制度改革綱要》、《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》、《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》等文件。

文件明確規定了事業單位人事制度改革的重點，其中包括全面推行聘用制，制定《事業單位聘用制條例》，破除事業單位實際存在的干部身份終身制，建立和推行崗位管理制度，改革事業單位的收入分配制度，完善激勵制度等。

2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》正式頒布實施。該法對于提高中國公務員隊伍素質以及各級政府的工作效能，具有重要意義，對中國政府機構改革亦作用深遠。

1999年11月和2004年3月，國務院分別頒布實施《全面推進依法行政的決定》《全面推進依法行政實施綱要》。這兩份規范性文件，為中國全面推進依法行政和建設法治政府提供了標尺。

1998年在農村推開的村務公開和民主管理制度，2005年國務院發布的《關于進一步推行政務公開的意見》，以及近年不斷成熟完善的電子政務建設，把政務公開的范圍和程度，提高到了一個前所未有的新水平。

毛壽龍認為，上世紀80年代中國農村的家庭聯產承包責任制和上世紀90年代的國有企業改革，對政府機構職能的轉變同樣發揮了重要作用，而2001年，中國加入WTO，更是繼1992年中國確立市場經濟發展方向之后，對中國政府職能產生重大影響的標志性經濟事件。

另值得一提的是1998年住房制度改革。取消實物分房、鼓勵貨幣分房之后，中國房地產市場蓬勃發展，很多中國老百姓，有了自己的房子，也因此實現了業主治理。

目前在中國各領域，仍存在較多行政干預，比如其他各種各樣的投資阻力，此中爭議很多，有人認為這些是必要措施，也有人認為這是又走回老路去了。

毛壽龍發現，民間社團組織的發育和成長，仍處于嚴格控制之下，政府機構改革尤其是政事分開之后，中介組織很難介入并發揮作用。

2013年2月28日閉幕的十八屆二中全會，對國務院機構改革和職能轉變方案作了討論，提出了新一輪政府職能轉變的方案，方案提到了四個分開，即政企分開、政資分開、政事分開和政社分開。2013年3月，第十二屆全國人大第一次會議開幕。溫家寶在政府工作報告中提到，2008年到2013年，政府為切實加強自身建設，已進一步深化行政體制改革，在規范行政權力運行，以及建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府方面，采取了一系列新舉措。

有限與有效

有限政府已逐漸成為中國行政體制改革的方向。

浙江大學公共管理學院教授陳國權對《財經國家周刊》記者表示，官方文件對有限政府提及的還比較少，一般代之以法治政府這一提法，但從概念上講，法治政府與有限政府，基本上是一致的。

陳國權介紹說，法治政府應該做的是以下三點：第一，為社會發展創造良好的條件，首先是為經濟發展創造條件，包括保障市場的公平公正競爭；第二，政府需提供優良的公共服務；第三，政府有責任維護社會的公平正義，防止收入分配的兩極分化。

陳國權稱，法治政府強調的是，第一，政府必須對社會負責，第二，政府權力受到限制，政府應在法治的基本框架內行使權力，一旦政府不能有效維護公民和社會正當權益，或侵害了公民和社會的正當權益，應該受到懲罰。

陳國權認為，有限政府或法治政府建設，不能單看政府規模的大與小，或者政府機構的合與并，更應強調政府職能要到位，即政府要做它該做的事。

按照陳國權的觀點，中國的政府職能轉變，不一定非要建立一個小政府，但一定要建立一個有效政府。

贠杰表示，一個有效政府，應該是該強的強，該弱的弱，中國在過去多年里進行的行政體制改革，有收有放，整體趨勢是政府職能的弱化，但其實，在如食品安全等領域，是需要政府權力增強而非弱化的。