告別鐵道部之后

劉亮

廣受外界關(guān)注的鐵道部撤并問題，在2013年“兩會”期間終于有了答案。

根據(jù)3月10日公布的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，鐵道部將一分為三。一是鐵道部擬訂發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)，劃入交通運輸部。二是組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)，負責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。三是組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負責(zé)鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)，負責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

盡管對鐵道部改革早有預(yù)期，但“鐵老大”撤并后遺留的問題如何解決，業(yè)內(nèi)仍多有疑問。

3月10日上午，北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授武劍虹通過新聞看到鐵路改革方案后評價，鐵路系統(tǒng)政企分開的速度，比自己預(yù)想的要快，說明新一屆政府的改革決心。而方案對于接下來的鐵路建設(shè)資金來源問題及債務(wù)問題如何解決，尚未作出明確規(guī)定，即將誕生的中國鐵路總公司將是一個超級壟斷企業(yè)，該如何監(jiān)管？如何推動其繼續(xù)改革？都還是未知數(shù)。武劍虹建議，“最好能夠研究制定進一步的改革路線圖，明確進程，扎實地推動改革。”

黨振嶺是北京鐵路局原石家莊分局企管處的一名退休干部，十年前他就呼吁開始鐵路改革，實行政企分開，并將自己撰寫的相關(guān)論文發(fā)到網(wǎng)上。他評價，撤掉鐵道部只是鐵路改革漫長征途的第一步，如果不解決鐵路企業(yè)自我生存、良性發(fā)展的問題，不論誰來領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)營中國鐵路，都會相當(dāng)難。

原有模式不可持續(xù)

鐵路改革得到強勢推進，最根本的原因，在于現(xiàn)有鐵路發(fā)展模式中存在的不可持續(xù)性，進而影響到了綜合運輸體系的建設(shè)。

據(jù)北京交通大學(xué)博士齊振法的說法，中國鐵路最主要的體制和組織特征，一是政企合一；二是高度的縱向橫向一體化。縱向上，目前鐵路仍是供、產(chǎn)、銷一體，設(shè)備運用與維修一體，生產(chǎn)單位與后勤輔助單位一體。橫向上，鐵道部對所有國有鐵路實行統(tǒng)一調(diào)度指揮，對全路運輸收入實行“統(tǒng)收、統(tǒng)支”。雖然盛光祖擔(dān)任鐵道部部長之后，下放了部分經(jīng)營權(quán)限，但鐵道部實質(zhì)上仍然可以干預(yù)各地方鐵路局的生產(chǎn)經(jīng)營活動，調(diào)撥各鐵路局的資源。

政企合一的鐵道部當(dāng)然有自己的苦衷，包括承擔(dān)著大量的社會責(zé)任的巨大壓力。

一位鐵道部官員告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“鐵路企業(yè)承擔(dān)著大量社會公益性運輸，包括學(xué)生票、低價運輸農(nóng)產(chǎn)品等，一年幾百個億就沒了。”

由于政企不分，作為行使政府職能的一部分，鐵道部還投資修建了大量公益性線路。建設(shè)公益性鐵路的目的是進行國土開發(fā)和國防建設(shè)等，短期內(nèi)是難以盈利的。國金證券交通運輸業(yè)分析師瞿永忠等人經(jīng)過測算后認為，目前公益性運輸和國土開發(fā)兩方面內(nèi)容在整個鐵路運輸業(yè)中，比例高達80%以上，市場化比例很小。

黨振嶺介紹，公益性運輸和高度一體化統(tǒng)一管理，影響了鐵路系統(tǒng)在運輸市場的形象，甚至用“營銷失敗”來形容都不過分。

例如，過去曾多次出現(xiàn)，鐵路工作人員攬來了貨物，準(zhǔn)備裝車運輸，但上級臨時通知搶運糧食等物資，貨主無奈之下，只能把貨物拉走的情況。瞿永忠在其撰寫的一份報告中也指出，鐵路長期受計劃體制影響，在運力安排、運輸產(chǎn)品、延伸服務(wù)內(nèi)容和收費等方面依賴計劃性，鐵路基層缺乏市場營銷的主動性，甚至可以說基本沒有市場營銷。

另一方面，鐵路需要的電力、油料、建材等生產(chǎn)資料，都按照市場價格采購，而目前鐵路提供的服務(wù)當(dāng)中，只有動車和高鐵屬于市場化定價，其他產(chǎn)品和服務(wù)均無法做到市場化自主定價，進行價格調(diào)整，需要國家發(fā)改委等部門審批。

這些因素共同作用，導(dǎo)致鐵道部盈利情況惡化。根據(jù)鐵道部發(fā)布的財務(wù)報告，鐵道部2012年前三季度虧損85.41億元，與其2010和2011全年分別盈利1500萬元和3100萬元形成反差明顯。“為什么今年國家在年初就上調(diào)了鐵路貨運價格，平均每噸公里上調(diào)1.5分錢？就是因為受去年鐵道部虧損的影響，希望今年鐵路系統(tǒng)能夠扭虧。”一位接近鐵道部的人士介紹。

與此同時，近年來鐵道部通過發(fā)債和銀行貸款的方式，大規(guī)模投資建設(shè)鐵路，導(dǎo)致鐵路系統(tǒng)的資產(chǎn)負債率連年攀升。根據(jù)鐵道部的財務(wù)報告，截至2012年三季度末，鐵道部負債總額已達2.66萬億元，資產(chǎn)負債率61.81%。在2010年和2011年年末，鐵道部的資產(chǎn)負債率分別為57.44%和60.63%。

受制于鐵道部的財務(wù)狀況，近年來鐵路員工的工資整體處于低水平，基層員工工資待遇、社會福利跟不上社會同步增長。黨振嶺介紹，很多地方的鐵路基層單位已經(jīng)多年不招工了，主要生產(chǎn)單位的車輛機務(wù)、供水供電等崗位，基本上處于缺員狀態(tài)。員工年齡結(jié)構(gòu)也不合理，缺乏年輕人接班，很多基層單位員工的工作量增加了，收入并沒有相應(yīng)增長。

瞿永忠介紹，一些鐵路基層員工工作回報低，對鐵路認同感降低，士氣不高，而這也是鐵路改革的重要原因之一。

體制改革突破

2011年年初，盛光祖擔(dān)任鐵道部部長后不久，就開始朝著政企分開、政資分開，改變政府職能的方向，推進鐵路改革，成為鐵路正式實施政企分開改革的鋪墊。

前述鐵道部官員介紹，上個世紀(jì)末，傅志寰擔(dān)任鐵道部部長時期，不具備大規(guī)模建設(shè)鐵路的條件，當(dāng)時試圖通過改革謀發(fā)展。傅志寰在網(wǎng)運分離改革方面，做了一些探索，例如成立鐵路客運分公司。當(dāng)時鐵道部曾將相關(guān)改革設(shè)想，上報國務(wù)院，未能獲批。

2003年，劉志軍上臺后，放棄了之前的改革，鐵路進入大規(guī)模建設(shè)時期。這一時期鐵道部并沒考慮體制改革問題，集中考慮的是解決內(nèi)部機制性問題。例如，進行了撤銷分局、站段合并等內(nèi)部改革。

盛光祖擔(dān)任鐵道部部長之后，首先想到的也是轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制。但是在實踐過程中，很快就認識到，在體制不變的情況下，轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制的空間非常有限。前述鐵道部官員介紹，想要提高鐵路企業(yè)的經(jīng)營效益，就必須提高他們的經(jīng)營積極性，但在政企不分的情況下，各地方鐵路局經(jīng)營積極性很難提高。因為政企不分，造成鐵道部權(quán)力過于集中，各地方鐵路局雖說是企業(yè)，實際上沒有多少權(quán)利，給它多大的權(quán)利，完全取決于鐵道部，導(dǎo)致地方鐵路局的積極性有限，市場空間也很有限，“所以我們提出必須轉(zhuǎn)換機制，按政企分開的方向推進改革。”

另一位知情人士也告訴記者，2011年6月，鐵道部曾打算召開一個領(lǐng)導(dǎo)干部會議。為準(zhǔn)備這個會議，鐵道部召集了一個寫作班子，數(shù)易其稿，拿出了鐵道部政策法規(guī)司2011年67號文件，文件名為《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式，確立國家鐵路企業(yè)運輸主體地位的推進方案》。在這份23頁的方案中，明確提出“要按照政企分開、政資分開的要求，著力轉(zhuǎn)變鐵道部職能，確立國家鐵路企業(yè)運輸主體地位。”在方案中，鐵道部給下屬各司局都布置了任務(wù)，要求其研究制定具體措施，推進改革。

“這份方案能反映盛光祖當(dāng)時的改革思路，但后來會議推遲了，緊接著就出現(xiàn)了7·23動車事故，打亂了鐵道部的部署，那次會議最終在當(dāng)年8月舉行，但會議重點在于布置安全生產(chǎn)方面的事宜，而不是探討改革。”知情人士介紹。

后來在2011年和2012年全國鐵路年度工作會議上，盛光祖的講話都強調(diào)了鐵路改革的內(nèi)容，但兩年來，確立鐵路企業(yè)市場主體地位的改革進展并不順利，各地方鐵路局普遍反映，企業(yè)應(yīng)該獲得的很多自主權(quán)并沒有下放，還把在鐵道部手里。

“說是確立地方鐵路局的市場主體地位，但目前還有名無實。”一位接近北京鐵路局的人士告訴記者，“地方鐵路局都盼望著，下一步能夠?qū)⒅贫ㄓ媱潯⑽镔Y采購、人事安排等權(quán)利下放，讓各地方鐵路局真正獲得經(jīng)營自主權(quán)。”

前述知情人士介紹，目前鐵路的工資總額仍然由鐵道部控制，預(yù)算管理、收支統(tǒng)一管理也都還很嚴(yán)格，這兩年變化比較大的是多元化經(jīng)營領(lǐng)域。鐵路多元化經(jīng)營不再分主業(yè)副業(yè)，而是統(tǒng)一資源、統(tǒng)一管理，不僅關(guān)注運輸，還將鐵路服務(wù)延伸到商業(yè)、物流、旅游、廣告等領(lǐng)域。

為什么近兩年鐵路市場化改革仍然進展緩慢？前述知情人士分析，大致有三個方面的原因：一是此前鐵道部內(nèi)部的意見也不統(tǒng)一；二是2011年遇到7·23動車事故，2012年鐵路融資又遇到問題，一些在建線路停工，鐵道部高層不得不把更多精力，用在抓鐵路安全、融資等更緊要的問題上去了；三就是不進行政企分開的體制改革，僅試圖改善鐵路企業(yè)的經(jīng)營機制，工作難以開展。

不過，在這兩年時間里，交通運輸部、國家發(fā)改委、中央編制委員會等相關(guān)外部機構(gòu)，也都紛紛加入進來，研究鐵路改革問題，提出鐵路改革方案，并最終形成了目前將鐵道部并入交通部的大部制改革方案和政企分開的鐵路改革方案。

改革下一步

中國鐵路雖然確立了市場化改革方向，但仍然面臨大量的問題。例如，巨額鐵路債務(wù)如何處置？大規(guī)模鐵路建設(shè)如何繼續(xù)推進？鐵路公益性職能如何得以維持？鐵路運輸安全如何保證？如何提高鐵路企業(yè)的運輸效率？

“以上五個方面的問題能否得到有效解決，構(gòu)成了鐵路市場化改革的先決約束條件，任何改革方案都必須面對這些限制，有針對性地給出解決方案，否則很難實施。”齊振法說。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員劉斌認為，解決鐵路巨額債務(wù)及未來鐵路建設(shè)等問題，首先要分清楚鐵路運輸，哪些屬于公益性運輸，哪些屬于經(jīng)營性運輸。“這個問題不解決，鐵路的負債不好劃分，鐵路運營虧損的問題也說不清楚，到底是公益性運輸虧損還是經(jīng)營不善虧損？”劉斌建議，由于建設(shè)公益性線路和公益性運輸導(dǎo)致的負債應(yīng)該由國家來承擔(dān)，而經(jīng)營性運輸導(dǎo)致的負債則由鐵路運輸企業(yè)償還。

“鐵路的債務(wù)會由有關(guān)部門分辨不同屬性，區(qū)分是建設(shè)公益性鐵路還是經(jīng)營性鐵路帶來的虧損，然后按照有關(guān)政策法規(guī)，認真研究后妥善解決。”盛光祖在“兩會”期間接受記者采訪時也說，“未來，鐵路將實行分類投資建設(shè)，公益性的由政府投入和社會資本投入，經(jīng)營性的鼓勵社會包括民營資本積極投入。”

明確區(qū)分公益性還是經(jīng)營性，還有利于公益性線路和運輸申請國家補貼規(guī)范化，而經(jīng)營性運輸?shù)牟糠謩t可以更加強調(diào)經(jīng)濟效益。前述接近鐵道部人士認為，以前鐵道部的很多鐵路建設(shè)和運輸不考慮投資回報，所以鐵路系統(tǒng)融資渠道單一，債務(wù)負擔(dān)越來越重。未來市場化的鐵路運輸企業(yè)將獲得更多的融資渠道，可以更多通過在資本市場公開發(fā)行股票融資。

武劍虹預(yù)計，政企分開之后，中國鐵路總公司和已經(jīng)成立的100多家合資公司并存的局面，將會維持一段時間，由于中國鐵路總公司與一些合資鐵路公司的業(yè)務(wù)存在競爭關(guān)系，處于壟斷地位的大企業(yè)往往會采取策略性的措施，排擠其競爭者，不利于提高行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和效率，在調(diào)度指揮等領(lǐng)域如何實現(xiàn)公平，將是政企分開后政府部門應(yīng)該考慮的問題。而為了提高鐵路企業(yè)的運營效率，實現(xiàn)良性發(fā)展，未來可以引入競爭機制，對中國鐵路總公司進行進一步拆分。

撤并鐵道部僅僅是鐵路改革的開始，對于接下來的改革，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出，“考慮到鐵路仍處于建設(shè)發(fā)展重要時期，同時承擔(dān)很多公益性任務(wù)，國家將繼續(xù)支持鐵路建設(shè)發(fā)展，加快推進鐵路投融資體制改革和運價改革，建立健全規(guī)范的公益性線路和運輸補貼機制。同時，繼續(xù)深化鐵路企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。”

“未來，經(jīng)營性運輸如果能夠按照市場規(guī)律發(fā)展，公益性運輸按照公益性運輸?shù)囊?guī)律發(fā)展，鐵路改革的目標(biāo)就算達到了。”武劍虹認為。