大部制邁大步子

范若虹

2013年3月10日將被載入史冊(cè)，這一天“鐵道部”在中國(guó)國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)名錄中消失，徹底成為歷史。

如果說(shuō)“7·23”動(dòng)車(chē)追尾事故，以及鐵道部原部長(zhǎng)劉志軍涉嫌嚴(yán)重違法違紀(jì)案件，在人們的腦海里依然如新的話(huà)，那么今天的改革似乎就是在回答這些案件背后更深層次的問(wèn)題——打破鐵道部這個(gè)政企不分、既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”、既行使管理權(quán)又進(jìn)行運(yùn)營(yíng)的格局，還政府與市場(chǎng)一個(gè)清晰的邊界。

當(dāng)天公布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)方案）中，除實(shí)行鐵路政企分開(kāi)外，還涉及到另外5個(gè)領(lǐng)域的改革：衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源等領(lǐng)域均同時(shí)向“大部制”邁進(jìn)，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由27個(gè)減少至25個(gè)。

中國(guó)在不斷踐行現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和提升社會(huì)建設(shè)水平的道路上，必然要求政府管理的現(xiàn)代化，既控制好政府自身的邊界，又能承擔(dān)起公共服務(wù)的職能。

2013年的“大部制”改革新舉措，是改革開(kāi)放以來(lái)的第七次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整，以終結(jié)曾經(jīng)稱(chēng)雄一時(shí)的“鐵老大”為標(biāo)志，中國(guó)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革再次邁入新征程。

新一輪機(jī)構(gòu)改革

新的改革方案最大的特點(diǎn)是對(duì)社會(huì)呼聲的回應(yīng)。

作為2008年大部制改革的延續(xù)，方案涉及了近些年社會(huì)熱議的鐵路政企不分、食品安全等急需解決的問(wèn)題。

鐵道部的改革首當(dāng)其沖。方案將鐵道部一分為三，其中規(guī)劃和政策的職能劃入交通部，同時(shí)組建國(guó)家鐵路局和中國(guó)鐵路總公司，分別承擔(dān)原鐵道部的行政職責(zé)和企業(yè)職責(zé)。

鐵道部曾被稱(chēng)為“鐵老大”，既是政府機(jī)構(gòu)，又掌握著鐵路運(yùn)營(yíng)，資產(chǎn)總額數(shù)萬(wàn)億元，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，鐵道部還擁有公檢法系統(tǒng)，形成了一個(gè)龐大的封閉運(yùn)行體系。因此，也被人形容為“最后一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的堡壘”。

鐵道部并入交通運(yùn)輸部，在方案設(shè)計(jì)階段曾有三種路徑：第一，先政企分開(kāi)，再并入交通運(yùn)輸部；第二，先并入交通運(yùn)輸部，再實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)；第三，并入交通運(yùn)輸部同時(shí)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。

第三種被很多學(xué)者認(rèn)為是較為激進(jìn)的“一步到位”的改革方式，而此輪改革恰恰摒棄了以往側(cè)重選擇“漸進(jìn)”模式的做法，直奔主題。

有消息說(shuō)，早在2008年大部制改革方案中就包含了將鐵道部并入交通部的內(nèi)容，但經(jīng)過(guò)時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)劉志軍游說(shuō)后，鐵道部被保留了下來(lái)，隨即提出了自己的改革措施，包括深化鐵路投融資體制改革、擴(kuò)大鐵路對(duì)外開(kāi)放等等。

然而五年過(guò)去了，改革收效甚微。2011年12月，以劉志軍為首的十幾名官員的腐敗案浮出水面，再次暴露了鐵道部改革的緊迫。

對(duì)于自我改革，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授時(shí)紅秀稱(chēng)其為“改革悖論”，當(dāng)一個(gè)政府部門(mén)需要改革時(shí)，我們總是把希望寄托在改革對(duì)象身上，而這往往是一廂情愿的，他們并沒(méi)有強(qiáng)烈的主動(dòng)的改革動(dòng)力。

“如果自身無(wú)法進(jìn)行改革，就要引進(jìn)外部設(shè)計(jì)主體，讓鐵道部直接并入交通部，并比不并好，早并比晚并好。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授李軍鵬在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)說(shuō)

鐵道部是新中國(guó)成立之初最早建立的部門(mén)之一，期間于1970年曾被并入到交通部一次，但是在短短5年后，1975年鐵道部又重新獨(dú)立出來(lái)。也就是說(shuō)在新中國(guó)63年的歷史中，鐵道部就存在了58年。

怎么才能保證鐵道部這次的改革不會(huì)再反復(fù)，鎖定其“劃時(shí)代”的意義呢？

時(shí)紅秀認(rèn)為，這需要強(qiáng)有力的制度保障，即在大部制改革后，立法也要跟進(jìn)。在政府機(jī)構(gòu)組織法中，明確各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的職能邊界、人員規(guī)模、預(yù)算經(jīng)費(fèi)、行使責(zé)任等，讓其以法律的形式固定下來(lái)，避免其天然擴(kuò)張的沖動(dòng)。

此輪大部制方案另一個(gè)備受關(guān)注的領(lǐng)域是，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

2008年以來(lái)，“三聚氰胺奶粉”事件，沈陽(yáng)“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等，皆使現(xiàn)有體制之弊暴露無(wú)遺。

食品安全監(jiān)管權(quán)分散在農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥監(jiān)等系統(tǒng)中。以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)鏈為例，農(nóng)業(yè)部門(mén)管理農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門(mén)管理加工環(huán)節(jié)，流通環(huán)節(jié)則由工商部門(mén)監(jiān)管，最后的餐飲環(huán)節(jié)由藥監(jiān)部門(mén)把關(guān)。

由于涉及的監(jiān)管部門(mén)和環(huán)節(jié)太多，且力量分散，分段監(jiān)管體系難以避免縫隙和盲區(qū)，進(jìn)而造成部門(mén)之間責(zé)任不明確、互相推諉，并使得食品安全事件一再發(fā)生。

雖然從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，目前很少有國(guó)家專(zhuān)門(mén)設(shè)置獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但事實(shí)證明，在中國(guó)，“九龍治水”、“鐵路警察各管一段”的模式，使食品安全領(lǐng)域?qū)嶋H上喪失了監(jiān)管，必須統(tǒng)起來(lái)。

長(zhǎng)期困擾中國(guó)人的食品安全問(wèn)題有望破題。

對(duì)于充滿(mǎn)復(fù)雜利益糾葛的鐵道部和相關(guān)食品安全監(jiān)管部門(mén)來(lái)說(shuō)，接下來(lái)必然要經(jīng)歷一個(gè)痛苦的調(diào)整期和磨合期。

“人們常說(shuō)利益格局對(duì)改革可能形成阻力，但一些問(wèn)題日益嚴(yán)重，反而有利于全社會(huì)共識(shí)的形成和力量的凝聚，從而有助于改革的啟動(dòng)和推進(jìn)。”時(shí)紅秀在評(píng)論此次改革方案時(shí)說(shuō)。

環(huán)保的改革？

就在大部制改革推出新舉的3月9日，北京再次被大風(fēng)沙塵籠罩，而之前十幾個(gè)省份的城市多次的霧霾天氣，已讓公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越關(guān)注。

但此次機(jī)構(gòu)改革方案，未沒(méi)能涉及環(huán)保部門(mén)的整合和改革。

2008年大部制改革中，國(guó)家環(huán)保總局升格為環(huán)保部，但目前環(huán)保職能分割仍大量存在，污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督，漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)保、公安、交通、鐵路、民航等部門(mén)；資源保護(hù)職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財(cái)政、國(guó)土等部門(mén)。

相關(guān)學(xué)者建議，應(yīng)該像對(duì)待食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管一樣，把目前與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的職能都并到環(huán)保部，把土壤、空氣、水、資源保護(hù)、廢棄物和環(huán)境衛(wèi)生都統(tǒng)起來(lái)管理，否則中國(guó)的環(huán)境保護(hù)難以搞好。

除此以外，環(huán)保部門(mén)還涉及到一個(gè)亟待推進(jìn)的垂直管理問(wèn)題。

當(dāng)下，地方環(huán)保部門(mén)仍然隸屬于地方政府管理，而地方政府在面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾時(shí)，往往更傾向于前者。

一個(gè)實(shí)際的案例就是，某地方環(huán)保局局長(zhǎng)，因?yàn)槠扔诋?dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的壓力，通過(guò)了一個(gè)不符合環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，結(jié)果在一年后，這個(gè)項(xiàng)目發(fā)生了嚴(yán)重的環(huán)境事故。

“一些地方政府不會(huì)站在國(guó)家的角度來(lái)考慮環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，他們也沒(méi)有太多的財(cái)政資金來(lái)支持相應(yīng)的環(huán)保工作，”李軍鵬對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)，有必要把地方環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人的任命權(quán)，以及所有的編制管理，收歸環(huán)保部，直接實(shí)行環(huán)境保護(hù)國(guó)家垂直管理。

這一設(shè)想，沒(méi)能出現(xiàn)在方案中。

“這些問(wèn)題都是硬骨頭，”一位接近此項(xiàng)改革的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，對(duì)于環(huán)保部門(mén)國(guó)家垂直管理，地方上的阻力非常大，在省里征求意見(jiàn)就通不過(guò)，各利益主體的意見(jiàn)高度分歧，改革很難推進(jìn)。

有分析人士指出，現(xiàn)在或許已經(jīng)到了改革“改革的方式”的時(shí)候了。中國(guó)傳統(tǒng)的改革方式之一是，來(lái)回征求意見(jiàn)，可能一項(xiàng)非常迫切的改革十年甚至二十年都未必推行下去。

“縮”與“擴(kuò)”的藝術(shù)

新方案除了涉及6項(xiàng)大部制改革，更提出了10項(xiàng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的方向，讓政府不斷“縮”回過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)的手，“擴(kuò)”大公共服務(wù)的職能。這也許比減少部門(mén)設(shè)置更為關(guān)鍵。

政府機(jī)構(gòu)的職能能否做到自如地“縮”與“擴(kuò)”？

政府管得太多、行政的碎片化嚴(yán)重、真正的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，成為當(dāng)前政府部門(mén)最突出的三大問(wèn)題。

3月5日，溫家寶在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)提到，深化行政審批制度改革，過(guò)去五年中分兩輪取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)498項(xiàng)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)取消和調(diào)整的審批項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到2497項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目的69.3%。

那么，這么多的審批項(xiàng)目，它們都是什么時(shí)候產(chǎn)生的？產(chǎn)生時(shí)，有沒(méi)有法律授權(quán)？

接受訪問(wèn)的一些專(zhuān)家指出，這種現(xiàn)象是典型的“懶政”，就好像由于小孩子頑皮，就不讓他出去玩惹事一樣。而真正的“勤政”是對(duì)市場(chǎng)行為和過(guò)程的監(jiān)測(cè)，如果將市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)把得太死，必然會(huì)抑制整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的活力。

此次改革方案中有關(guān)“減少和下放投資審批事項(xiàng)”和“改革工商登記制度”的措施，受到境內(nèi)外企業(yè)關(guān)注，方案提出減少部門(mén)職責(zé)交叉和分散，將工商注冊(cè)資本實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制，并放寬工商登記其他條件等一系列舉措，均指向進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力。

未來(lái)這些改革措施能否真正發(fā)揮效用，還要看相關(guān)政府部門(mén)是否勇于“縮”回自己過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的手。

除了過(guò)度審批，政府行政碎片化在現(xiàn)實(shí)中的例子也不少。

“凈菜”進(jìn)城本可以節(jié)約三分之二的城市垃圾，但卻一直不能實(shí)現(xiàn)。蔬菜在田間地頭是農(nóng)業(yè)部門(mén)管，運(yùn)輸途中是交通部門(mén)管，市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)由工商、衛(wèi)生防疫、市政、環(huán)衛(wèi)部門(mén)管。

“九龍治水”導(dǎo)致誰(shuí)都在管，但誰(shuí)也管不起來(lái)。

更加讓人哭笑不得的例子是，某西部省份為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，正在牧民中積極實(shí)行“退牧還草、減畜減人”的政策，恰恰在這個(gè)時(shí)候，牧民們收到了扶貧部門(mén)送來(lái)的牛和羊。

解決行政的碎片化，除了要建立有效的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，遵從頂層設(shè)計(jì)之外，逐步推進(jìn)大部制是一條必經(jīng)之路。

通過(guò)1982年以來(lái)的七輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，中國(guó)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)已經(jīng)從100個(gè)減少到現(xiàn)在的25個(gè)。

從國(guó)際比較上看，發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府的組成部門(mén)大多在12個(gè)至18個(gè)之間。而中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，更是一個(gè)人口大國(guó)，發(fā)達(dá)國(guó)家的機(jī)構(gòu)數(shù)量并不能作為中國(guó)“大部制”改革的標(biāo)準(zhǔn)。但我們發(fā)現(xiàn)，歷次改革的大趨勢(shì)，都是整合和縮減政府部門(mén)的數(shù)量，這給清理行政碎片化帶來(lái)契機(jī)。

更嚴(yán)峻的和緊迫的現(xiàn)實(shí)是，當(dāng)前政府可以提供的真正的公共服務(wù)嚴(yán)重不足。

例如，在食品安全和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府部門(mén)的人員大都在做行政工作，大量食品檢測(cè)和環(huán)境監(jiān)測(cè)都需要委托一些企業(yè)的研究所來(lái)做，而這些機(jī)構(gòu)既沒(méi)有合法的監(jiān)管身份，又沒(méi)有前沿的監(jiān)測(cè)設(shè)備。而這部分公共服務(wù)的嚴(yán)重欠缺，使食品和環(huán)境領(lǐng)域的惡性事件頻繁發(fā)生。

擴(kuò)大政府公共服務(wù)的能力，不斷增加財(cái)政投入和人員投入已成為當(dāng)務(wù)之急。

十八屆二中全會(huì)提出要“加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系”，如何在這一目標(biāo)的指導(dǎo)下，掌握好“縮”與“擴(kuò)”的藝術(shù)，正在考驗(yàn)著中國(guó)的執(zhí)政者。