財稅改革面臨國有資本難題

毋庸置疑，財稅改革是當前中國經濟改革的重點領域，是一個重量級的話題，不管是醫療改革、土地改革等，只要與政府相關的改革，都繞不開財稅。

提到中國的財稅改革，自然而然要提到1994年的財稅體制改革。那次改革奠定了現有制度的基本框架。自1994年以后，財稅改革一直在按照漸進式的方式在進行。目前，關于財稅改革的總體方案設計與突破口的選擇爭議特別大，但中國財稅改革已到了必須踏上新征程進行全方位改革的時候。

財稅改革遇到的很多都是老問題。市場和政府的關系的前提沒有討論和界定好，那么后面的方案就很難選。在中國，土地、利率等要素市場價格幾乎沒有形成。商品價格表面上實現了90%以上的市場化，但是對90%商品價格有重大影響的能源資源價格的市場化改革沒有完成。如果根據資源配置由市場發揮基礎性作用這樣一個定義來看的話，我們現在還不能算是完全的市場經濟國家。

而且，財稅改革現在又遇到了新問題，過去總是從經濟的角度來看問題。但現在來看，單純從經濟視角來看問題是不夠的，還必須從社會角度考慮問題，比如稅制的改革方案、預算改革方案等，都需要將經濟視角和社會視角結合起來考量。

財稅改革的三大背景變化

如今，財稅改革的起點或者說新征程的背景跟過去不一樣，我認為主要有以下三方面的不同：

第一，經濟增長平臺發生了轉變。原來是快速增長，現在的增長速度已經放緩。如果前十年政府所做的事情還是在享受朱镕基政府時代的財政遺產，這一屆政府已經沒有那個遺產可以用了，而且社會吸納資源的能力條件也都發生了變化。

第二，社會發展認識發生了轉變。現在的社會不是政府想怎么做就怎么做的時候了，必須考慮政府權利和義務的關系。如今，老百姓也已經不是被動地接受。政府說什么，一呼百應的時代已經過去。老百姓有自己的判斷，政府不管怎么做，做了之后如果不符合發展規律，總有一天會回去的。

第三，財政體制改革承擔了政治體制改革的一部分內容。現在經常會聽到，財政改革要做政治體制改革的突破口。個人認為，財政體制本身就是政治體制的一部分，但如果試圖靠財政體制改革推動政治體制改革，這也是不現實的。不要說推動政治體制改革，就連推動行政管理體制改革都很難做到。

回到主題上來講，財稅改革需要突破只從經濟角度探討的局限性，更要從政治、社會、文化等綜合方面來探討。另外，財稅改革自身也有局限性。有的東西通過財稅改革帶不動，但是改了之后可能看到一些好的地方，比如尋求經濟增長的新動力等。

不可否認，過去十年中國經濟增長很快，政府出手也越來越大方，但很糟糕的一點是，我們是發展中國家卻已經有了福利國家的心態，什么都談稅收優惠、談政府花錢。2012年中央經濟工作會議強調，要引導廣大群眾樹立通過勤勞致富改善生活的理念。為什么會提到這一點，因為我們原來很多政策是不合理的，只要是打著增加中低收入的幌子，政府就把錢撥過去，但有的該給的卻沒有給到。

稅收依然有下調空間

另外，經常有人用這樣幾個比例來看現行稅收結構：間接稅占全部稅收收入的比例為70%，企業繳納的稅收占90%，個人所得稅占6%。不少人認為，發達國家基本上以直接稅為主體，中國要從以流轉稅也就是間接稅為主轉向以直接稅為主。

現在，政府與市場、政府與社會、政府內部改革等各種各樣的問題積聚，需要全方位改革。就拿現在上海在做的營業稅改增值稅來說，個人認為把營改增當作財稅改革的突破口有點像大車被小牛拉的感覺。營改增是財稅改革里面很小的部分，撬動整體比較難。比如預算體系改革，從技術上來說比較容易做到，要改到實質就難了。再比如說三公經費，只是財稅里面很小的一部分，有的部門花得多，有的部門花得少，如果認真研究就會發現花得多不見得是浪費，花得少的也可能是浪費。

目前，增值稅是中國第一大稅種， 17%的增值稅稅率確實有一定的下調空間，與減稅改革的大趨勢相符。目前營業稅稅率多在3%-5%之間，營改增需要保持營業稅稅負與增值稅稅負的大體平衡，增值稅稅率需要下調，減增值稅也能更好地發揮減稅促經濟穩定增長的作用，順應世界潮流，順應經濟全球化需要。

關于房產稅，很多人對它實施的技術難度感到比較畏懼，我認為這個難度不存在。主要困難在于老百姓愿不愿意，怎么說服老百姓交稅，交稅之后告訴老百姓政府能給你做些什么，要想一想現在政府是不是具備這些條件。中國是一個土地國有制國家，既然是國有的，那么人人應該獲得一點權利，但這個問題還沒有解決好。那土地國有制背景下的房產稅稅負應該多高？美國土地私有制，中國土地國有制，如果私有制比如收3%，那我們還能收3%嗎？至少要比它低。

稅制改革從整體上來看，是一個稅負多少才合理的問題，但稅負可能要結合個人和家庭、結合商品，不能只看某一個環節而忽略了其他環節。這個時候如果全面改還存在這樣那樣的問題，所以在現有體系下，改革恐怕很多都是關于稅率下調、全面減稅的內容。

理順中央與地方的財稅關系

財政體制改革的方向應該是什么？1994年財政體制改革的直接目標是提高兩個比重：一是提高財政收入占GDP比重；二是提高中央財政收入占全國財政總收入比重。這兩個目標都實現了，而且實現得還不錯。但是當時設定的兩個比例沒有實現。根據計劃，中央收60%，支出40%，地方反過來，地方缺口由中央通過轉移支付解決，中央通過20%的收入調控地方。但現在的情況是，中央和地方的財政收入大致對半開，中央通過超過35%的稅收返還和轉移支付來操控地方，中央花15%，地方花錢80%多。

中央對地方的稅收返還和轉移支付問題，可以打個比方來看。拿一個空杯子和一個裝滿水的杯子，水多次倒來倒去的最后結果是什么，顯而易見，其中必有效率損失。轉移支付太多還容易引發社會問題。現在大家不是在議論大城市堵車嗎？如果把中央對地方的稅收返還和轉移支付從4.5萬億元變成1萬億元，那么北京就可能不會那么堵車。很多錢是從中央出去的，（地方）為了拿到錢就要往北京跑，跑了之后還要有人跟著落實執行。首都是這樣，各省會城市也是這樣，錢是一級一級下來的。如果這部分錢少了，那么大家也就沒有動力往北京跑了，自然而然很多問題就解決了。

財稅體制改革怎么改？有人建議，營改增之后重新進行分稅，增值稅歸中央，而將消費稅留在地方。這個方案還可以再討論。1994年分稅制改革方案，最初方案是資源稅歸中央，后來考慮到資源主要在中西部，為了保證中西部財政收入，將海洋石油資源稅歸中央，其他的都歸地方。個人認為資源稅應該屬于中央，或者至少是中央和地方對半分。這樣的制度安排對于國家長治久安非常重要。

從整體上來說，財政轉移支付需要壓縮總量規模，取消稅收返還，并入一般性轉移支付，專項轉移支付決策透明度進一步提高。專項的錢不能用來做其他的，但這種要求可能流于形式。現實當中一般性轉移支付和專項轉移支付的資金，是打包給地方的。專項轉移支付可能被挪用。如果地方政府連工資都發不出，那么挪用就很可能發生。專項轉移支付這個問題應該怎么解決，我想公開透明最重要。可以舉個基層的例子，如某個縣縣委常委每個人手上都有批資金的權力，領導要批多少錢，如果能夠公開透明，能夠把規則告訴大家，那么這個問題自然而然就解決了。這個問題說白了是政治體制改革問題，我們在制度上要克服的還有很多。

國有資本財政是大難題

最近，李克強總理說要做一些讓老百姓感覺政府有公信力的改革，其中就提到政府預算體系改革。政府預算體系改革應該建立以公共預算為主導的預算體系。現在的國有資本預算有點像做花樣，收了錢分紅，基本上體內循環。我認為國有資本經營預算資金應更多地轉入公共預算。政府做的事情要盡量公開透明，讓大家充分討論。既然是公共資金，大家的錢總得花得明白，不管合理不合理，告訴公眾錢花在哪里。政府在收錢的時候不要想收就收。不僅征稅如此，收費和政府性基金項目的設立也要提高門檻。

總而言之，財稅改革從整體上來說，難題特別多。既不好做頂層設計，也很難摸著石頭過河。我自己的體會是，國際上有那么多公共財政做法，照辦照學做一些適當修整就行了。但中國的問題難在國有資本財政。這是個大難題，大難題不突破，中國財政改革沒有結束的那天。我們不知道國有經濟最后走向哪里，可能受市場秩序影響，但還有一些意識形態的問題。

財稅改革還不能夠只看現在狹義的改革，應該把更多范圍涵蓋進來，比如國有土地、國有企業等。國有企業需要通過種種制度設計實現政企分開，但目前根本做不到。國企不賺錢不想要，國企賺錢之后麻煩很多，不知道怎么分。如果國有股占大頭，政企不分問題很嚴重，但如果國家是小股，又有小股東權益可能被侵犯的問題。