新媒體時代傳媒監管對策研究

賈菁

【摘要】傳媒創新是傳媒發展的趨勢，也是傳媒改革的突破口，傳媒監管作為一種管制手段對傳媒創新既有促進作用，也有穩定作用。當前，不同類型傳媒融合條件下的新傳媒發展對傳統傳媒監管體系提出了新的要求。本文研究了傳媒創新與傳媒監管的互動作用，針對當前傳媒監管發展中的問題探討了傳媒監管的對策意義。

【關鍵詞】新媒體；傳媒監管；對策；研究

傳媒監管是傳媒主管部門對傳媒行為主體進行的某種限制性規定或規范，它實質上是一種具有特定內涵和特征的政府行為。而傳媒監管體制是對相應的傳媒監管體系和基本制度的總稱。傳媒行業進入門檻高、技術性強，當前廣泛應用的電腦技術和數字技術將傳統傳媒和計算機網絡等新興傳媒融為一體，形成新的傳媒模式，傳媒創新也不斷出現。同時，各個傳媒機構為提高自身競爭力，紛紛在傳媒創新的過程中實行跨越傳統領域經營，混業經營趨勢不斷增強。目前，我國傳媒監管仍實行分業經營、分業監管的模式，對傳媒創新的監管收效甚微。傳媒產業的良性發展呼喚傳媒監管新秩序，以規范傳媒創新不斷發展的產業系統和鏈條。為適應傳媒創新的市場化和多元化發展，及時改善我國的傳媒監管模式顯得非常必要。我國的傳媒監管體制不僅要適應傳媒創新，而且要有一定的超前性，有必要借鑒其他國家的做法，建立適合我國實際的傳媒監管體制。

一、新媒體時代傳媒創新的概述及影響

新媒體時代傳媒創新概述。傳媒創新是引起新聞傳媒領域發生變化的新工具、新服務方式、新市場以及新體制。從廣義來看，發生在新聞傳媒領域的一切形式，包括傳媒制度和傳媒業務兩方面的創新活動都可以稱為傳媒創新。一般來講，傳媒創新是指傳媒工具創新和傳媒服務創新等傳媒業務創新，其創新主要體現在三個方面：

從動因來看，現代社會政治、經濟、文化的不斷發展導致對傳媒服務需求的急速擴張，社會新興行業的崛起、組織結構的變化及同時伴隨的各種制度創新、規模變動，從根本上要求現代傳媒業提供更宏觀、更專業和更復雜的傳媒業務服務。[1]而與此相對應的是媒體的自我更新，新興傳媒技術的崛起為社會打造了眾多媒介傳播方式及媒介組織，引發了傳媒業相對實體業務的快速增長，促進了傳媒發展的加速提升。在這一轉變過程中，傳媒產品和傳媒制度的改變都會對社會傳播體系產生制衡。

從時間角度來看，創新媒體是一個相對于舊有媒體而言不斷發展變化的概念，所有隨時代變更而推陳出新的媒介都可以被稱為新媒體。由于融合了大量新的傳播技術和傳播方式，當前的傳媒領域發生了革命性的變化，許多以網絡新媒體、移動新媒體、數字新媒體等為主的創新傳媒得到了迅速發展，創新傳媒種類很多，而其共性基礎均是利用數字技術，依托融合寬帶信息網絡，具有自身獨特終端移動性。

從特點來看，相對于傳統媒體而言，創新傳媒無論在形式、內容還是在自身運行制度上都發生了根本性的變化。創新傳媒擁有一些傳統媒體所無法比擬的優勢，如海量的存儲能力、立體的傳播手段和個性的服務方式等。但二者根本性的區別不在這些表象特征，而是基于傳播方式和內容形態方面的根本性差異。傳統意義的媒體傳播是自上而下的、單向的、一對多的，受眾被動接收信息，是絕對意義上的傳媒消費者。受眾在現代信息傳播中獲得了前所未有的條件和機會，與媒體傳播者之間的關系轉為互動，創新媒體的受眾不僅有聽的機會，而且由于進入門檻低，每個人都有說的條件，都可以表達自己的傳媒意圖。也就是說，受眾不單單是傳媒消費者，還是傳媒生產者。傳媒權力由傳統大眾媒介擴展到受眾群體，傳播從單向變成雙向，從一對多變成多對多，從精英制造變成大眾制造。

傳媒創新對傳媒監管的影響。新傳媒時期傳媒創新技術不斷涌現，傳媒技術創新促使傳媒業務發生了變化，也極大地改變了傳媒市場結構和傳媒組織結構，突出的一點就是傳媒創新導致傳媒市場融合。和傳統傳媒相比，當前傳媒機構提供著日益多樣化的傳播工具、傳播渠道以及傳播內容。新型傳媒工具的發展，傳媒業務的創新極大地改變了傳媒市場的內容與結構，信息互聯網絡技術的應用，導致傳媒市場發生了根本性的結構變化，打破了傳播媒介的行業界限，使文字、電視、廣播等傳統傳媒市場直接融匯在一起，形成了錯綜復雜的綜合性現代傳媒市場。當前，世界許多國家傳媒業務構成中，傳統傳媒業務在傳媒資產總額中的比例不斷下降，隨著新技術的發展和傳媒市場的進一步細分而產生的新興傳媒業務的比例則在不斷上升，創新業務在傳媒業務總資產中所占的比重不斷增加，衍生產品業務和增值服務等業務已成為綜合性傳媒機構日益重要的收入來源。[2]

與當前傳媒市場結構和傳媒機構自身資產結構的變化相適應，傳媒創新從根本上改變了人們一般意義上所認知的傳媒機構的經營方式和內容，傳媒業務交叉使得傳媒機構出現集團化、綜合化趨勢，混業經營的趨勢不斷增強，同時也使得傳媒機構的市場化運行趨勢不斷增強。為了不斷提高競爭力，在激烈的市場競爭中發展下去，現代傳媒機構往往會通過不斷拓寬市場途徑來拓展自己的規模和業務范圍，這促進了傳媒機構之間跨行業、跨地域的合作，也促進了集團化全能傳媒機構的興起。典型的模式之一就是成立綜合化的傳媒控股公司，以打破傳媒行業界限和地域限制，將各種傳媒業務融合起來，打破傳統傳媒業務的界限，突破傳統業務界限的限制，使得各種傳媒機構和業務以及傳媒市場之間的差別日益模糊，逐步形成以市場為導向的可以提供各種傳媒業務的綜合傳媒集團。

整體上來看，傳媒技術的不斷創新使得傳媒呈現出媒介融合的趨勢，而技術、運營、產品、服務等模式上的創新又不斷完善傳媒機構的市場運行機制，使得新媒體發展突出強調市場機制的主導運行。正是由于客觀上傳媒發展的市場機制不斷完善，不斷對我國傳媒監管體制提出新的要求和挑戰，逐漸暴露出傳統監管模式在把握創新與發展的關系上越來越“力不從心”。在全新的發展環境下，傳媒產業出現若干新的問題，新問題在某種程度上超越了舊有監管的能力和范圍，使傳媒發展受到影響。

二、當前傳媒監管發展中的問題

傳媒監管制度建設滯后。從制度發展角度看，法律是監管體系最根本的制度保障和方式。在當前媒體創新快速發展時期，傳媒監管滯后直觀表現為我國傳媒領域相關立法較少，規范作用較弱。縱觀我國傳媒監管發展過程，各種行政手段始終處于主體地位，而相應的傳媒法規發展進程相對緩慢。據不完全統計，我國有關傳媒管理的法律文件中，大多是以部門規章的形式頒布實施，一小部分是以國家法律、法規的形式頒布實施。同時，每年頒布的有關傳媒管理法規文件中，一半以上是以“通知”“意見”或“辦法”等行政文件的形式表現的。從實際執行效果來看，行政手段有自己獨到的優點，如權威、嚴肅，但是靈活性和實用性不強，而且體系不完善、前瞻性較弱，長久來看不利于政府傳媒管理職能的有效實施。常見的一種現象是面對傳媒發展中的問題，不斷用禁令、叫停的形式來禁止，這樣的監管手段不僅單一、簡單化，而且往往導致規范措施流于空泛。盡管監管禁令不斷，但往往沒有達到應有的效果。更為關鍵的是，行政手段的本質在于保證傳媒發展的穩定，但在實際執行中，行政手段的過多運用卻在客觀上忽視了促進傳媒業務創新發展的可能，尤其是當二者之間產生目標沖突時更是如此。傳媒創新發展強調市場機制，核心是按照各種法律規章、規范辦事，目的是要建立一套完整而有效的制度規范體系來達到發展的目標，而傳媒監管制度建設相對滯后，相關法律規章的缺失，從根本上阻礙了傳媒產業的良性發展。

傳媒社會公信力降低。公信力是傳媒導向作用的保證，擁有良好公信力的傳媒往往能使輿論導向發揮積極的社會促進作用；反過來，良好的輿論效果又能有效促進傳媒的發展。在當前傳媒市場化、產業化的進程中，由于傳媒機構自身受利益驅動和過度競爭的影響，加上社會性監管的缺失，出現了某些傳媒社會責任意識淡薄等問題，一些傳媒機構為追逐收視率和商業效益不顧社會影響，導致傳媒公信力降低。傳媒創新強調市場化機制，有效地促進了傳媒產品的資源配置，但是市場并不能完全有效、合理地配置資源以滿足社會需要。積極、健康、向上的內容因無利可圖或者收益偏低而被某些媒體忽視甚至拋棄，而那些無聊、乏味甚至不良的內容由于能夠吸引受眾，帶來較高的收益，則受到很多媒體的追捧，并大肆傳播。可以說，由于外部監管措施對傳媒機構內部建設不力，傳媒機構對經濟利益的過度追求降低了傳媒的品質，也降低了傳媒的權威性和公信力。傳媒創新市場化過程中出現的這些問題，一方面反映了傳媒機構自身建設需要加強，另一方面也反映了當前我國傳媒產業市場化過程中社會性管制職能的缺失，亟須強化與傳媒市場化發展相適應的、以標準和規則為基準的各種社會性管制措施。嚴格限定傳媒產品、傳媒服務的質量以及伴隨著的各種傳媒活動，可能危害公共利益、社會道德或者社會秩序的傳媒行為，通過這些具體措施以實現標本兼治、有的放矢的監管目的。

傳媒監管條塊分割。歷史上世界各國傳媒監管制度實行的均是嚴格的分業經營和分業監管，各種傳媒立法對傳媒機構的業務范圍乃至經營地域均作出了明確的限制。[3]但是隨著新傳媒擺脫傳統的單一媒介形態，逐漸發展成全能化和集團化的媒介融合體系，傳統的傳媒監管體制已經無法針對傳媒的融合現象來進行有效的規范。尤其是2000年以來，傳媒創新進入高峰期，眾多傳媒創新打破了傳統傳媒行業界限，分業經營的限制被突破，混業經營成為傳媒業的發展趨勢。這種混業經營模式以及傳媒集團的崛起，對傳統的單一型的分業監管模式提出了挑戰。一直以來，我國傳媒產業都是按照技術特性劃分的，各個傳媒產業都以自身的傳輸平臺向各自的媒介終端提供不同的業務形態。相對應的是我國以傳媒介質為標準成立監管行政主體進行分類監管，各個傳媒行政主管單位各自管理著不同種類的傳媒，和傳媒業務有關的行政主管部門在其職權范圍內都有權進行各自業務監管，形成了具有中國特色的“條塊分割、以塊為主、分級管理”的監管結構。這種分業監管模式在傳媒業務分立時符合整體經營格局，各監管機構可以進行差異化監管。但是，隨著混業經營趨勢的不斷增強，分業監管模式分類較細，層次過多，監管機構之間缺乏有效協調的缺點就暴露出來，同時容易出現監管缺位或監管重疊的現象。

三、我國傳媒發展過程中傳媒監管對策分析

首先，傳媒監管制度的制定要具有前瞻性，完善傳媒法律法規。從世界傳媒發展趨勢及各國監管制度效用發揮來看，傳媒監管制度政策要有相應的提前性和前瞻性，監管效果才能充分發揮出來。結合我國傳媒行業今后的發展趨勢和發展方向，為有效防止傳媒風險，傳媒監管相關部門在制定傳媒制度，特別是制定有關穩定性的政策和措施時，要充分考慮到今后一段時間里傳媒創新的變化趨勢。同時，要切實加強對傳媒相關法律法規的完善和制定。長期以來，我國傳媒政策的制定以保障穩定、化解風險為主，然而，考慮到我國市場經濟發展目標及今后傳媒市場發展的要求，我國傳媒政策的制定應以促進傳媒發展為主，相應的傳媒立法應當注重構建公平環境及平等競爭平臺為目標，突出市場約束機制在傳媒監管中的作用。另外，傳媒政策制定的視角也應更廣泛，要從先前的局限于國內監管轉向為著眼于國際范圍的監管。從本質上來看，在世界傳媒業快速發展的前提下，制定具有前瞻性、能促進傳媒市場高效發展的制度是促進傳媒行業快速發展的基本和前提。

其次，加強傳媒機構自身建設和內部管理，強化傳媒社會性管制。我國傳統上相對更加注重傳媒的安全性及穩定性，因而反映在控制手段上，就是更加注重外向控制，強調從外向內的控制手段。但是，隨著傳媒業的發展及創新，世界各國傳媒監管的防線不斷提前。當前，各國傳媒監管機構對傳媒機構的自我內部管理給予越來越多的重視，傳媒機構自身健全的管理結構、完善透明的運行制度是監控傳媒機構風險的有效保障。尤其是對于尚未建立健全良好社會環境的國家而言，相關配套法律法規并不完備，傳媒機構要想在強大的市場化競爭下快速地發展壯大，內部管理和建設顯得尤其重要。另外，在重視傳媒機構自身建設的同時，還要大力發展傳媒社會性監管，強有力的、全面的社會性監管是保障傳媒機構有效、健康發展的重要手段。經濟性管制依靠行政手段，社會性管制更多的是依靠各種標準進行，實現由行政手段向法律、標準的轉變，存在一個傳媒機構信息披露、自身監管和程序規則公開的問題。通過社會性監管加強內部管理，完善自身管理制度，也是配合傳媒監管手段轉型的有效約束和保障。

最后，以加強監管協調為目標，有效改善當前的傳媒分業監管體制，建立以職能監管為核心的混業監管體系。從現實情況看，我國傳媒監管體系仍然實行分業經營、分業監管的模式。[4]這種模式是在特定的歷史條件下形成的，曾對我國傳媒事業的發展起到重要作用，但在傳媒機構多元化、綜合化的發展趨勢下，這種模式的弊端逐漸顯露出來，多頭領導、職權重疊對綜合化、多元化傳媒機構的監管收效大大降低，甚至起到反作用。傳媒行業進入門檻高，技術性強，有必要設立權威的獨立監管機構進行監管。獨立監管機構不僅要獨立于傳媒企業，而且要獨立于政府部門，這樣才能不受干預進行監管，同時當產業發展和監管職能之間產生利益沖突時，可以避免由于混同于同一部門管理而導致的管制沖突。

（本文為2010年河南省軟科學課題“廣告傳播的經濟效益與社會責任研究”部分研究成果）

參考文獻：

[1]李紅祥.英美傳媒監管模式變革的動因考察[J].傳媒觀察，2011（3）.

[2]樊娜.新媒體對廣電傳播模式的影響[J].新聞愛好者，2011（10）.

[3]柏楊.我國傳媒監管體制的路徑選擇[J].中國廣播電視學刊，2007（5）.

[4]宋建武.我國傳媒業規范轉制的路徑選擇[J].新聞愛好者，2012（3）.

（作者單位：新鄉學院）

編校：趙〓亮