突發事件中鐵路警察行政執法的困境與出路

賴鍇 肖國亮

摘 要：目前，中國社會進入轉型期，社會矛盾凸顯，鐵路警察面臨著法制不健全、警務保障不足、警務能力滯后、區域協作不強等困境。近年頻發的鐵路突發事件，對鐵路警察的行政執法提出了更高的要求。擺脫困境需致力于完善法制體系、加強區域協作、強化技能培訓、建立預警機制等系統構建，唯此方使鐵路警察積極穩妥地應對突發性事件，提高行政執法效能。

關鍵詞：突發性事件；警察行政執法；鐵路警察

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）18-0117-02

鐵路運輸場域具有流動性大、獨立性強、區域跨度廣的特點，這一場域的鐵路警察行政執法面臨著其他警種不曾遇到的突發因素。比如：春運、暑運等鐵路運輸的特別期間，鐵路旅客數量的驟增劇減；鐵路線的延伸帶來的鐵路沿線及周邊環境的變化，線、路周邊人員情況愈加復雜，利益訴求多變、防控難度增加；列車運行中面臨人員復雜，流動性強、不適的乘車環境易使人情緒激動；自然災害、人為因素引起的突發性事件極易發生列車事故和運行障礙等，所有不止前述的突發因素給鐵路警察行政執法造成嚴重困難，也彰顯了關注突發事件中鐵警行政執法的困境與出路的價值。

一、突發事件對鐵路警察行政執法的影響

《突發性事件應對法》將“突發事件”界定為突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。可見，突發事件包括但不限于地震、雪災、地鐵橋梁因質量倒塌、鐵軌變形引發的事故，因工資待遇、房屋拆遷等誘發群眾集體上訪而發生的群體性事件，列車相撞引發的安全事故等。突發事件具有爆發空間的無序性、時間的突然性、矛盾的積聚性、較大的危害性等特征，一旦發生，就會極大地危害人民的生命財產安全，對社會造成較大的影響，增加了鐵路民警有效執法的難度。

列車的運載量大，速度快，運行列車遭遇突發事件，救援難度大，一旦發生，其后果將無法估量。突發事件直接沖擊鐵路運行秩序，嚴重威脅到鐵路警察行政執法的目標。鐵路警察積極應對鐵路突發性事件，致力于保障旅客的人身安全，維護列車的運行安全，意味著更繁重的工作任務和責任擔當，也要求具備更高的警務素養和執法能力。可見，在應對突發性事件中，鐵路警察的工作任務更加繁重、壓力更大。充分認識突發事件的重大危害性和不可預測性，增強其積極應對突發事件的能力，是鐵路警察無法回避的重大現實課題。

二、突發事件中鐵路警察行政執法的困境

（一）法律制度的不完善造成鐵路警察行政執法規范的缺失

囿于立法的穩定性和滯后性，社會實踐的無限豐富涌現出的諸多新情況、新問題無法被現行行政法律規范調整。在現代法治主義看來，警察執法必須有法定依據，否則不得為或不為一定的行為。鐵路警察的行政執法必須有法可依，但鐵路警察行政執法中經常遇到法律規范缺失或過于抽象，使鐵路警察的行政執法出現盲目性和統一性的缺失。除此之外，鐵路警察行政執法依據及其相關條款時常出現矛盾沖突，使得鐵路警察在行政執法的過程中出現適法困惑，甚至引起行政自由裁量權的濫用；另外，法律規范用語模糊，使鐵路警察的行政執法活動出現混亂，造成“同責不同罰，罰不當過”等不良現象。法制的缺失與滯后無疑是擋在鐵路警察行政執法道路上的一大障礙。

（二）警務保障的不足造成鐵路警察行政執法能力不足

鐵路是現代運輸的主要載體，點多、線長、面廣，總體上呈網狀分布，并與社會各種空間區域廣泛接觸，其環境復雜性、區段獨特性、空間移動性，給警務保障帶來重大壓力。這一特點突顯在行進的列車當中，列車流動性大、信息獲取難，列車乘警人數少，警械配備不齊全，在應對鐵路突發性事件的過程中，無法及時得到支援，給鐵路警察的行政執法造成了較大困境，特別是當事故發生在偏遠地區時，鐵路警察在一定時期內處于孤立狀態，因部分應急措施難以施展，救助或維護秩序的能力被最大壓縮，極易激發新的惡性群體性事件，加劇社會治安的不穩定性。

（三）警務合作不夠使鐵路警察長期缺乏戰力支持

區域間、警種間協作的不足，使鐵路警察長期處于個體作戰的窘迫局面。一直以來，我們致力于建立聯動預警系統機制，針對突發性事件，匪警、火警、交警等多個警種全面積極應對，以最高效的方式處置突發事件。但現實中，部門間聯系不夠、協作少，缺少必要的聯動預警方案和演練，使鐵路警察在應對突發事件的行政執法過程中，長期處于“以單打一、一枝獨秀”的不利局面，長此以往，鐵路警察的執法威信將受到銷蝕，最終加劇鐵路警察行政執法的困境。

（四）警務素質不高使鐵路警察行政執法障礙重重

社會發展轉型期，鐵路站車突發性事件頻發，對鐵路警察的警務素質提出了較大挑戰。鐵路站車上發生的案件呈現流動性強、侵財案多發、信息化特點增強等景況，嚴重擾亂鐵路站車秩序、影響鐵路運輸穩定、危及鐵路運輸行車安全。列車一般實行一車兩警制，鐵路警察警務工作呈現出警組值乘、跨區域作戰、流動性大、遠離公安機關、在鐵路站與車執行公務時空間狹小、人員擁擠、與犯罪分子近身接觸的鮮明特點。新型突發事件層出不窮、執法難度不斷提升，對鐵路警察的警務能力提出了更高層次的要求。鐵路車站派出所民警和列車乘警的法律素質和執法水平高低、實戰技能強弱影響鐵路公安的整體執法能力。扭轉警務能力素質與鐵路發展不同步的問題，積極應對鐵路突發事件帶來的不良后果和影響，是鐵路警察面臨的現實而緊迫的任務。

三、突發性事件中鐵路警察行政執法的出路

鐵路警察要立足于現實的危機、困境和發展需要，有針對性地、有重點地規劃、制定出應對方針，突破現實的危機和不良境遇，提升對鐵路突發性事件的處理能力，實現執法目標。

（一）加強法制建設，完善司法保障

法律規范既是權力行使的依據又是合法權利的保障。完善相關法律法規，使鐵路警察的行政執法能夠滿足時代變遷的需要，實現有法可依，打破“法制真空”的不良狀態，這是鐵路警察應對鐵路突發性事件最根本的依仗。因此，我們要規范相關法規，減少相互矛盾和沖突，形成一個相互補充和支撐的法律體系，推動鐵路突發性事件的規范控制和解決。在保障鐵路運輸絕對安全的前提下，管控好鐵路治安，加強法律的前瞻性、適用性，及時修訂、完善相關法律規范，為鐵路警察積極應對突發性事件提供強有力的司法保障。

（二）提升警務素養，提升戰斗力

強化警務技能的培訓，使鐵路警察成為需之能來、來之能戰、戰之能勝的綜合素質拔尖的綜合隊伍。要立足于鐵路的特殊環境條件，針對攔車斷道、沖擊鐵路、圍攻上訪、揚言要挾攔截列車等線路上的特殊突發性事件，展開積極有效的演練，做到事前苗頭能察覺，事情發生能制止，事后能妥善處置；面對危情不慌亂，敢打敢拼有底氣、能干能上技能高；遇事處置能力強，方法措施得當；應對大眾傳媒能力強，掌握輿論動向、引導輿論方向、及時平息負面輿情。

（三）建立完善突發性事件應急體系，增強鐵路警察的應變能力

應急管理體制應該是事先預防、事中高效反應、事后合理評估有機統一，該應急機制要求思維方式上追根溯源、標本兼治；總結反思上要堅持以人為本、舉一反三、高效能動。當突發事件無可避免地發生后，鐵路警察要積極應變，做好善后事宜，確保不留隱患，并及時公布信息，做到信息透明化，做好正確的輿論導向。建立完善突發性事件應急體制，增強鐵路警察主體行政執法的應變能力，對于維護好、保障好鐵路的發展建設具有重要意義。

（四）加強區域間協調合作，提升警民同心的責任意識，推動鐵路警察執法環境的友好化

建立長效聯動機制，解決好目前嚴重存在的“不聯不動、聯而不動、聯而慢動、聯而亂動”的問題，使區域間、警種間長短互補、優勢互助，加強應對突發事件的演練。“寓非常態于常態”，提高預警意識，促進鐵路警察行政執法能力的提升。同時，要充分認識到“警力有限、民力無窮”，采取多種形式，加強轄區內群眾的法制教育和愛路、愛車、愛貨教育，樹立“人民鐵路人民管”的主人翁思想，使每個民眾都成為鐵路安全建設的維護者，自覺主動做鐵道安全的守護人，促使鐵路警察應對突發性事件的行政執法更高效、合法、便民。

（五）強化信息技術支持，提升鐵路突發性事件應變能力

隨著社會信息化、信息數字化的發展，洶涌的網絡民意表達極易引發網民將泄憤轉移到現實社會中，造成突發性事件；或是現實不良事件引發網絡熱評，進一步導致突發性事件惡化。尤其是近年來，旅客與鐵路警察糾紛引發的突發事件頻發，并通過網絡得以蔓延發酵，造成惡劣影響。因此，我們要切實強化鐵路警察對網絡輿情的掌控能力，增加信息收集，及時甄別網絡民意真偽，制定應對措施。充分利用信息技術積極應對突發性事件，是鐵路警察走出現實困境的重要手段。

（六）借鑒外國應對鐵路突發性事件的有效經驗，健全防范機制

借鑒外國經驗，嚴格社會面控制，健全防范機制對提升鐵路警察的行政執法能力具有較大意義。例如：日本建立中樞指揮系統，不斷強化嚴格有效的情報系統，為鐵路突發性事件提供大量的參考信息；新加坡大力發展訓練有素的志愿者隊伍，使鐵路警察在應對鐵路突發性事件時，擁有強大的后備力量支持和群眾基礎等等。這些都是值得我們借鑒和效仿的寶貴經驗：加強預警機制建設，強化風險評估機制體系、加強信息共享、建設常設性綜合協調部門、提升技術應急體系的水平，不斷學習、突破、創新，彰顯出我國鐵路警察積極應對突發性事件的能力、毅力、魄力。

“預防和減少突發性事件的發生，控制、減輕和消除突發性事件引起的嚴重社會危害，規范突發性事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全和社會秩序”是《中華人民共和國突發性事件應對法》的立法目的，也是我國積極應對突發性事件的基本要求。鐵路警察在處置日益頻發的突發性事件時，要依法行使權力，不斷提升警察行政執法水平，不斷強化自身技能訓練，增強應對突發性事件的能力，推動鐵道建設、列車運行、站車安全秩序的實現。