淺議農村“閑置耕地”流轉的對策與建議

夏麗娟　宋依玲　袁琪

耕地是生態文明建設的空間載體，必須珍惜每一寸耕地。耕地是民生之本，發展之基。嚴守耕地保護紅線，嚴格耕地用途管制，仍是國家耕地資源管理中的首要問題。近期，我們對安鄉縣安障鄉耕地流轉情況進行了調查，發現了一些問題，如何解決這些問題，關系到農業發展格局和生態安全格局。

一、基本情況

安鄉縣安障鄉遵保村，位于安鄉的北部，是一個典型的農業村，過去以種稻谷為主，后來隨著青壯年勞力外出打工，逐漸改為目前的以種棉花為主。遵保村實有耕地面積2380畝，其中水田350畝（少數農戶只種點稻谷作為解決自己吃飯的口糧）。現在冊人口1867人，總戶數467戶，有18個生產組。

二、農村“閑置耕地”流轉的現狀與存在的問題

隨著國家經濟迅猛發展，改革開放至今，遵保村發生了以下變化：

1.精壯年勞力外出打工，常住人口減少。該村在冊人口有1867人，實際常住在家，依靠務農為生的只有685人，占在冊總人口的36%，64%的人都外出進城打工謀生。

2.留守人員年齡結構老化。留在家里的人，一般都是年齡大、身體差的人。1960年以前出生的絕大部分留在家中，有不少六十多、七十多歲的老人在家里還當正勞動力使用。如四組和十七組分別有兩對七十多歲的老人，各種了七畝地的棉花。

3.常住人口的人均耕地占有量增加，農業機械利用率低。遵保村2380畝耕地面積，如果按在冊人口算人均只有1.3畝。而實際上，在冊人口的64%常年在外打工，有的已經在外安居樂業，他們并不依賴田地謀生，如果剔除這部分外出的人，按留守人員平均計算，則人均占耕地面積達到3.5畝。留守人員年齡結構老化，加上文化程度底，不會使用新型農業機械，勞動強度成倍加重。全村除了一臺耕整機流動作業外，再沒有一臺像樣的農業機械，他們的生產方式還停留在手工勞作階段，在工作效率上就存在很大的局限性。人少地多、勞動力質量差、機械化程度底，耕地種不下的情況就隨之出現了。

4、出現了“種飛地”和“天掉戶”。這實際上是一種簡單耕地流轉方式。因為現在政策好，國家免去農業稅，地方政府也不收提留，種棉種糧國家還給補貼，耕地拋荒了可惜，于是少數“種不下的耕地”的農戶，就私下與勞動力比較富裕的人掛鉤，將“種不下的耕地”以每畝100元的價格轉租他人耕種，這樣的對象一般都是鄰村、鄰組的，因為耕地離家較遠，往往要經過幾排房屋或幾條溝渠，當地老百姓將其稱為“種飛地”。“種飛地”有很多困難，如：運輸種籽、化肥等難度大，收獲時運輸困難更大，且在平時的田間管理就不可能做得仔細了。這個村有18個生產組，每個組都有“種飛地”的情況，總面積達580多畝。“天掉戶”就是有的喪失勞動力或子女在城里買房置業的，將房子和田地私下轉賣給他人（一般是外鄉或外省的），老百姓將這些突然從外地搬來的戶，稱為“天掉戶”，好像突然從天上掉下來的一樣。遵保村有12個組有“天掉戶”，共15戶，最遠的戶是從福建搬來的。 “種不下的耕地”如果找不到“種飛地”和“天掉戶”的，有的只種一季黃豆，有的只好荒廢。

目前，農村“閑置耕地”流轉存在如下問題：

1.集體土地所有權得不到應有的保障，造成土地產權關系混亂。集體土地所有權歸村級集體經濟組織所有，農民只享有土地使有權，只有村民自治組織和村民代表大會有權處置，任何個人無權處置。

2.集體經濟利益分配關系混亂，擾亂了土地市場健康發展。既然集體土地所有權屬于村級集體經濟組織，那么，處置土地所得的收益就應該按照權屬實行合理分配，私自交易的結果，使個人受益，集體利益受損。

3.形成新一輪違法用地。農民盲目認為土地流轉就是可以隨意轉讓土地，造成非法買賣土地。

4.集體土地無序流轉不利于土地利用總體規劃的落實，更不利于鄉村建設規劃的實施，也給今后新農村建設造成不少的障礙。

三、農村“閑置耕地”流轉的對策與建議

“種飛地”和“天掉戶”雖然暫時緩解了耕地閑置問題，但不能從根本上解決問題。隨著時間的推移，農村人口老齡化的現象越來越嚴重，喪失勞動能力的人越來越多，“種不下的耕地”也會越來越多。要從根本上解決問題，必須依靠地方政府和經濟組織合理高效地組織耕地流轉。

1.認真落實土地承包法。農村集體承包土地流轉涉及面廣，工作量大，情況復雜，利益關聯多。因此，各級組織領導要高度重視，認真組織廣大農民學習土地承包法，要真正把土地承包法的主要意義，主要內容，法律關系，宣傳到千家萬戶，要使農民真正了解土地承包法，并依據維護農民土地承包經營的權利，切實保障農民的合法權益，堅持依法，自愿，有償的原則，確保承包土地經營權流轉工作規范，有序，健康發展。

2.加強耕地監管，建立耕地檔案。一是重新開展農村土地確權登記工作。健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地等各類土地承包經營權的物權保護，妥善解決農戶承包土地面積不清地點不準等糾紛問題。二是嚴把集體土地流轉的關口。嚴格執行一戶一基制度，對宅基地流轉注入方要必須符合條件，流出方必須保證以后不再申請用地。三是建立集體土地使用權流轉的管理秩序，形成規范的申請，審批，登記，發證制度，按照審批程序到相關部門辦理土地使用權證。四是建立電子化耕地檔案。充分利用現代科學技術——電腦網絡的優勢，搞好耕地建檔工作。將耕地按使用者、類別、質量、面積、位置、交通狀況、灌溉條件等分門別類，詳細記載，一目了然。五是加強執法檢查。對“閑置耕地”流轉不規范，非法轉讓土地使用權的行為要嚴格查處，嚴厲打擊。

3.合理高效地組織耕地流轉。一是讓耕地向種糧、種棉大戶或能手集中。這些大戶可以從本地產生，也可以從外地城市引進，特別是可以引進歷屆農業大學畢業有理想從事農業科研和農民生產的大中專生。二是引進外資，建立生態農場或家庭農場。根據不同環境，不同條件，建立形式多樣，資源合理配置的立體化農場，如：林——果——雞——蔬菜——豬——漁模式；稻谷——豬——漁模式等。地方政府可出臺優惠政策，金融部門可加大新型生產經營主體信貸支持力度，讓他們在農村辦農場或農技校試驗基地時有雄厚的資金保障。

三是因地制宜，建立產、供、銷一條龍服務的專業化農業生產基地。如綠色蔬菜，果園，綠色食品等生產基地。

4.加強管理與指導。各級政府要認真貫徹2013年中央一號文件《中共中央、國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》， 在整個耕地流轉的過程中，一定要堅持農戶自愿的原則，不能搞強迫命令，也不能搞一刀切，在高效地利用耕地和不影響農戶收益的前提下，可以采取多種形式的流轉方式，如耕地租賃、耕地入股等。金融部門要大力支持符合條件的產業化龍頭企業和各類農業相關企業，通過多層次資本市場籌集發展資金。