淺析公共危機管理機制

曹雨倩

摘 要：近年來各種公共危機事件頻發，一系列公共危機事件不僅造成社會資源的巨大損失，而且嚴重影響到社會的穩定與發展，危機對于社會的嚴重危害性已經日益引起各國政府格外重視。如何應對危機，減少損失，愈來愈成為人們所關注的話題。面對各種重大的突發事件做出及時有效的反應，也成了政府對危機的管理的首要內容。針對現階段政府危機管理機制，簡要分析了公共危機事件發生的前中后，事件的管理體系的整套運行機制。提出建立政府現代化危機管理制度，全面提升我國政府危機應對能力，保障我國的社會穩定和經濟持續發展。同時對我國公共危機管理機制的建設做出展望。

關鍵詞：政府；公共危機；管理機制

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）18-0017-02

當今世界，政治、經濟、社會、自然生態各個領域千差萬別，高度不確定性、動態性與復雜性因素錯綜交織，潛藏和孕育著無處不在的風險.人類文明的發展與進步在取得高新科技，創造輝煌成就的同時，新型突發事件頻發，多重公共危機四伏，傳統社會面臨非傳統威脅，現代政府面對后現代危機，世界在令人眼花繚亂的結構、重塑、再造與新生過程中不斷經受著一輪又一輪的轉換考驗。在全人類生存環境受到前所未有的共同威脅和挑戰面前，任何一個民族都無法獨善其身，任何一個國家政府都責無旁貸，必須要在監控預警，化解風險，應急處置，危機重建的全過程中，發揮現代公共行政體系和公共管理系統的優勢，引領跨地區、跨部門、跨領域的各方力量協同配合，強力抗擊各類災害，科學抵御各種宿敵，有效回應社會危機。

2003年的SARS阻擊戰，促使中國在與疫魔短兵相接數輪交鋒中迅速組建起了應急管理的組織體系。2007年底頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》，在迄今最高法律位階上躍動著應急管理法制化的足音。如果說在2008年春節百年未遇的暴雪洗禮面前，中國的應急管理系統還稍顯稚嫩的話，那么短短幾個月之后的“5·12”汶川大地震，時隔兩年之后的玉樹強震，海內外無不驚訝于中國政府卓越領導之下的眾志成城，抗震救災。第一時間快速反應，全程實報真實境況，各方協力迅速整合以及井然有序穩步推進的災后重建，充分彰顯了一個堅強有力、沉著高效、蓬勃成長的政府形象。但毋庸諱言，成就面前我們仍然需要理智警醒，更加需要痛定思痛，付出更加切實的努力，采取系統變革措施，摒棄條塊分割部門壁壘，堅持不懈地構建起中國特色公共危機與應急管理的部級對策結構，包括組織體系、領導體制、決策中心、指揮平臺、運行機制、作業流程、項目網絡，以及高度體系化、操作性強的應急預案和配套法律支撐框架。

盡管環境動蕩不安，但風險是可以防范的，危機是可以管理的，而且是需要治理的。防范風險和化解危機，這是解決公共問題的難點，也是社會公共關注的熱點。為此，應急管理常態化，常規管理應急化，應當成為政府首要的公共事務。政府只要存在一天，就必須責無旁貸地推進這項公共工程。毫無疑問，這需要科學的探索，科學的認知，科學的引領。雖然我們意識到，災難來臨時兵來將擋、水來土掩的愚昧時代應該是一去不復返的，但是當我們真正應對時，當政府協同全社會組建精準有備、演練成熟、蓄勢待發的應急力量時，這才發現，原來我們比以往任何時候都更加需要科學體系和科學方法論使規劃和行動獲得強大的智力支撐。

一、公共危機管理體系的防范機制——預案體系

1.公共危機事件的預防準備機制

重大突發事件的應急管理要以預防為主，預防與救援相結合。從某種意義上說，預防比救援更加重要，因為再成功的救援也只能夠最大限度地減輕突發事件的影響，而有效的預防則能夠完全避免突發事件的影響。

2. 公共危機事件的預測預警機制

“非典”以來，我國的應急管理實現從被動應付向主動應對，從結果導向到原因導向的演變，大力推進風險管理的理念，不斷將應急管理的關口前移。在此過程中，突發事件應對的預測預警機制建設受到了空前的重視。應急管理的最高境界是將突發事件消滅在萌芽狀態。這就要求我們樹立預事在先，未雨綢繆的意識，建立和完善應對重大突發事件的預測預警機制，最大限度地減少各種災害所造成的影響。

二、公共危機管理體系的處置機制

1.公共危機事件的信息溝通機制

信息溝通是重大危機事件應急管理中必須予以高度重視的問題。一方面，信息是決策的基礎。沒有及時、準確、客觀、全面的信息，應急管理部門就不能把握事件的動態和走勢，有效地進行應急決策。決策信息的來源中下對上的信息報送以及水平方向的信息共享都是至關重要的環節。另一方面，改革開放三十多年以來，我國社會民主程度日益提高，公眾的知情意識、監督意識、維權意識不斷增強，政府有責任及時、準確、客觀、全面地向社會公眾發布和傳遞有關公共危機或重大突發事件的發生、演進與處置的信息。這兩個方面構成了危機事件雙向的信息溝通。

2.公共危機事件的應對機制

當危機事件發生以后，應急管理部門應當針對其性質、特點和危害程度，立即組織有關部門，調動各種應急資源和社會力量，依照相關法律、法規、規章的規定進行應急決策，開展應急處置。應急決策處置是應急管理的關鍵環節，它決定著應急管理能否有效地遏制突發事件，最大限度地減輕突發事件的影響。其次，公共危機事件的處置是應急管理的核心環節。即使有時采取了嚴密的防范措施，也并不能完全避免突發事件的發生。當事件發生后，要在精心準備的基礎上，根據突發事件的性質、特點和危害程度，及時組織有關部門，調動各種應急資源，對危機事件進行有效的處理，以降低社會公眾生命、健康與財產所遭受損失的程度。

3.公共危機事件的社會動員與國際合作機制

《突發事件應對法》第6條規定：國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力。從世界主要國家的應急管理實踐來看，為了迅捷、高效地應對重大突發事件，并降低應急行政成本，政府必須建立一個行之有效的社會動員機制，將企業、NGO、公民個人等力量凝聚起來，形成一股強大的應急合力。

隨著人類社會生產力水平的不斷提高，在以計算機技術為基礎的信息革命的催化作用下，人類的交往方式突破了傳統的時空局限。這大大加快了經濟全球化的進程，提高了各個國家之間的相互依存程度。在經濟全球化時代，人類社會經受著重大突發事件提出的前所未有的巨大挑戰，如SARS在世界內蔓延，全球氣候變暖所導致的自然災害頻發，國際恐怖主義日益猖獗等。這要求我們在應對重大突發事件的過程中，必須建立一個行之有效的國際合作機制。我國政府在事件的預防、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面，應該加強同國外政府和有關國際組織展開合作與交流。

三、公共危機管理體系的恢復重建機制

公共危機事件特別是一些重大突發事件的發生嚴重擾亂了社會生產生活秩序，給社會公眾的生命、健康和財產造成了巨大的損失。在事態得到有效的控制后，應急管理從以搶險救災為主的階段轉向以恢復重建為主的階段。建立健全重大突發事件的恢復重建機制，不僅要盡快恢復災損設施以及社會生產與生活的秩序，還要貫徹可持續發展的理念，把恢復重建作為增強社會防災、減災能力的契機，整體提升全社會抵御風險的能力。恢復重建并不僅僅意味著補救，也意味著發展，因為恢復重建要在消除事件影響的過程中除舊布新。從這個意義上來看，恢復重建既包括挑戰，又蘊藏著機遇，是突發事件處置過程中實現轉“危”為“機”的關鍵環節。

四、公共危機管理體系的調查評估機制

人類發展歷史就是一部人類不斷與各種災害頑強抗爭的歷史。在抗災救災的過程中，人們需要對災害及其應對活動進行全面、系統的調查評估，以了解災害發生的原因、災害造成的影響，總結抗災救災活動的經驗和教訓，進而提升防災、減災的能力。應急管理的四個階段，即減緩，準備，響應與恢復，是一個閉合循環的過程。在此過程中，調查評估應貫徹其始終。調查評估的目的包括：有效預防和處置危機事件，盡可能減輕危機事件產生的負面影響和提高組織的學習能力，提高組織應對危機事件的效能。

危機事件特別是一些重大突發事件往往持續時間長，影響范圍廣，危害程度深。它對一個國家的應急管理能力提出了嚴峻挑戰，因為應急管理體系內的任何一個微小的弊端都會在特別緊急的狀態下被放大。同時，從另一個角度看，危機事件也是完善應急管理措施，提升應急管理能力的機會。但由“危”轉“機”，從挑戰到機遇，這并不是一個自然而然的過程，它需要建立危機事件的調查評估機制。

從2003年抗擊“非典”開始，我國應急管理事業圍繞著“一案三制”建設，取得了長足的發展，應對重大危機事件的能力大幅度提升。由于我國正處于經濟社會的轉軌時期，危機事件仍然是影響我國社會和諧穩定、科學發展的重要因素。在現在的應急管理體制之下，健全與完善重大突發事件的應急機制是應急管理工作的重點。在未來重大危機事件的應對機制建設過程中，應該有以下幾個著力點：

第一，在應對公共危機事件的過程中，加強協調聯動，迅速整合各種應急資源，提高應急反應的速度，避免因部門、條塊分割所造成的推諉扯皮或多頭管理、貽誤戰機的現象，及時總結和積累重大危機事件的應急管理的經驗。

第二，在重大危機事件的應急管理過程中，切實貫徹“預防為主，預防與應急并重”的原則，突出“風險管理”的原則，力爭使誘發危機事件的風險因素消失于無形之際。無危為安，無損為全。增強公共安全，必須扭轉“重救輕防”的傾向。

第三，隨著我國政府從全能型政府向有限政府的轉變，重大突發事件的應對必須引入公共治理的理念，建立有效的社會動員機制，使企業、非政府組織、非營利組織及公民個人能夠有序地參與到應急管理中來，形成多元主體應急管理的局面。

第四，針對我國危機事件管理合作性缺陷的弱點，我們需要密切應急管理部門與媒體的合作關系、應急決策部門與智囊庫的關系、應急管理中的軍民關系、應急管理中的區域及國際合作關系。

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