支付結算視角下淺議湖南省公務卡制度改革的困境與對策

黃艷

公務卡是指中央預算單位工作人員持有的、主要用于日常公務支出和財務報銷業務的信用卡。公務卡結算制度推行已久，但效果不甚明顯。本文試圖借鑒支付結算基本框架，從工具（支付方式）、服務組織、系統、監督管理制度等方面剖析公務卡結算制度發展過程中存在的問題，并提出相應的對策。

一、支付結算基本框架

支付結算基本框架主要包括支付工具（支付方式）、支付服務組織、支付系統、支付結算監督管理制度等四個組成部分。公務卡作為特殊的銀行卡，具有銀行卡這一非現金支付工具的共同屬性。公務卡的服務組織除了包括人民銀行、公務卡發卡行、公務卡收單行、公務卡清算組織中國銀聯等支付服務組織外，還包括財政部門、預算單位等主體。公務卡的相關系統包括公務卡交易、清算、結算過程涉及到的各支付清算系統，同時，通過專門的公務卡支持系統輔助辦理與公務卡有關的信息維護、財務報銷、銀行劃款和動態監控等業務，另外，公務卡相關系統中產生的信息在公務卡制度改革中尤為重要，它是實現公務支出透明化、規范預算單位財務管理的關鍵要素。公務卡作為特殊的支付工具，在遵守現有支付結算監督管理制度的同時，還要受到公務卡專有制度的制約。

二、湖南省公務卡制度改革歷程

中國人民銀行、財政部于2007年5月聯合召開的全國公務卡應用推廣會議，以及2008年1月召開的全國公務卡改革試點電視電話會議上，中央明確提出了要在全國推行公務卡結算改革。按照財政部相關要求，湖南省于2007年初啟動了公務卡試點工作。2007年4月，經湖南省政府批準，省財政廳、人民銀行長沙中心支行聯合下發了《關于印發<湖南省行政事業單位公務卡結算試點方案>的通知》，確定省財政廳、省科技廳和省委統戰部作為首批試點單位，工商銀行、中國銀行和長沙銀行作為首批試點發卡行，并結合財政部的有關規定制定了湖南省公務卡暫行管理辦法。2007年8月，公務卡系統上線運行，試點單位開始發卡。為進一步推進公務卡制度改革，擴大公務卡使用范圍，根據財政部發布的相關文件，結合湖南省實際，湖南省財政廳陸續下發了《湖南省省級預算單位公務卡管理試行辦法》、《關于實施省級預算單位公務卡強制結算目錄的通知》等文件，并于2012年9月聯合人民銀行長沙中心支行轉發了《財政部 中國人民銀行關于加快推進公務卡制度改革的通知》，明確要求到2012年底，省級各部門要將公務卡制度覆蓋到所有基層預算單位，市縣財政部門要將改革覆蓋到所屬各級基層預算單位。

三、湖南省公務卡制度改革困境

自2007年初推行公務卡制度改革以來，通過多項制度、措施的制定與實施，經過公務卡相關主體的共同努力，湖南省公務卡發展取得了一些成效。截止至2012年12月，全省共有15家銀行已正式發行銀聯標準公務卡，其中國有商業銀行5家，全國性股份制銀行7家，地方性銀行3家，累計發卡量近120萬張，2012年交易筆數約為4914萬筆，交易金額達102億，發卡量和交易金額均名列全國前茅。但同時也應看到，全省19639家預算單位中發行公務卡的僅占18.72%，且公務卡活卡率不到20%，交易量同比增長僅8%，遠低于全國的平均增長量——40%。公務人員用卡意識淡薄、公務卡支付方式單一、受理市場發展不均衡、規章制度不健全等問題，嚴重制約了湖南省公務卡制度改革的進度和成效。

（一）公務人員用卡意識淡薄

一方面，預算單位的部分人員特別是年紀大的習慣于傳統的現金消費和支付方式，不了解公務卡的便利性，對其安全性也有懷疑，導致其開卡、用卡的積極性不高。另一方面，由于公務卡具有“消費留痕”的特點，提高了公務支出的透明度，預算單位對公務卡制度改革有顧慮并消極對待，不愿辦卡或者辦卡不用，形成“休眠卡”，導致活卡率不高。

（二）公務卡支付方式單一

在電子商務越來越普及、網上銀行發展也越來越快速的當下，網絡購物已成為年輕一代的主要消費方式，諸如網上購買火車票、飛機票、網上預訂酒店等等，網上支付也就成了年輕人的主要支付方式。目前持卡人在網上購物無法獲得POS小票，而大部分預算單位都要求，公務支出通過公務卡結算后須取得銷售發票等財務報銷憑證和有經持卡人消費簽名的交易簽購單（POS機小票）方能報銷，使得公務卡的支付方式局限于POS機刷卡。

（三）公務卡受理市場發展不均衡

雖然截至2012年末，全省 POS機具布放量達23.3萬臺，同比增長41%；特約商戶數量已近20萬戶，戶均擁有POS機具1.2臺。但從布放POS機具的地域范圍來看，受理市場的范圍大部分集中在省會城市和地級市，縣域、鄉鎮尤其是農村POS機具布放十分有限；從布放POS機具的商戶類型來看，受理商戶一般為大型商戶，且主要集中在購物中心、大型超市等商業流通企業，公共事業繳費、交通等與公共密切相關的領域受理商戶相對較少。公務卡受理市場的不均衡發展一定程度上阻礙了公務卡的推廣應用。

（四）公務卡相關系統未實現信息共享

公務卡推廣涉及個人、預算單位、銀行、財政部門等多個方面，但目前只實現了財政部門的國庫集中支付系統與預算單位、代理銀行、人民銀行之間的橫向聯網，尚未實現公務卡相關信息與預算單位財務系統、代理銀行支付系統、人民銀行清算系統的完全對接，所以公務卡信息只能通過國庫集中支付系統進行反饋，且只在財政部門與銀行間傳遞，銀行、預算單位及個人之間只能進行單方面聯系，公務卡相關主體間未實現信息共享。

（五）公務卡規章制度不健全

盡管部分預算單位已經制定了公務卡相關制度或管理辦法，但全省尚未建立系統的制度辦法來制約或懲罰公務卡使用過程中的違法、違規行為，沒有建立對預算單位公務卡使用情況的具體檢查和監督措施，預算單位使用公務卡隨意性大，缺乏剛性約束；同時，銀行卡管理、政府采購等與公務卡相關的配套制度或措施也不完善。另外，現有的規章制度中，還存在不完善的地方，如《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》中規定，“因持卡人所在單位報銷不及時造成的利息等費用，以及由此帶來的對個人資信影響等責任，由單位承擔”，但單位具體如何承擔對個人資信影響的責任并未明確，省內公務卡相關制度中也未提及。

四、加快湖南省公務卡制度改革的對策

（一）加強公務卡知識宣傳，提高公務人員用卡意識

首先，省內各級財政部門應聯合人民銀行宣傳公務卡制度改革的必要性，利用電視、電臺、報紙、橫幅、LED顯示屏等多種宣傳媒介，采用專題節目、專欄話題、現場活動等多種宣傳形式，加大力度宣傳公務卡制度的優越性和便利性，提高預算單位及其人員的用卡意識。其次，中國銀聯、商業銀行可通過為持卡人提供增值服務、開（用）卡優惠活動等調動公務人員的開（用）卡積極性，解決當前公務卡改革中存在的開卡率低、激活率低、使用率低等問題。最后，預算單位應做好本單位公務卡培訓工作，幫助大家了解公務卡的使用方法、使用范圍及特點，培養刷卡意識，促進公務卡的普及。

（二）豐富公務卡支付方式，拓寬公務卡結算范圍

目前，銀行卡的支付渠道已經從傳統ATM、POS機擴大到網上、電話、手機、電視等新興支付渠道，而公務卡的公務支出大部分情況下僅限于POS機刷卡支付。預算單位應創新并推廣公務卡支付方式，比如，采用網上支付方式的，可以將打印的網上銀行業務交易記錄視同POS小票，從而支持公務卡網上支付；采用手機支付的，將公務人員手機號碼支付的交易明細截圖保存為圖片后打印，同樣可以將其視同POS 小票。支持公務卡公務支出支付方式的多樣化，不僅能提高公務卡的使用率，還能拓寬公務卡結算范圍，進一步推動公務卡的發展。

（三）形成公務卡服務組織合力，改善公務卡用卡環境

公務卡相關服務組織應加強合作，共同致力于改善公務卡用卡環境。首先，中國銀聯及各商業銀行要提高公務支出集中領域和地區的特約商戶普及率，加大 POS 機具的布放力度；其次，在做好省會城市、地級市特約商戶發展工作的同時，中國銀聯及各商業銀行應加快縣城、集鎮特約商戶的發展，改變目前受理市場發展不均衡的狀況；最后，財政部門和預算單位在選定公務支出定點單位時，應將具備受理銀行卡的能力作為首要條件。

（四）改進公務卡服務系統，搭建公務卡信息平臺

充分利用商業銀行的網絡優勢，建立完善的公務卡信息管理系統。一是加強信息管理系統相關數據的收集、存儲和管理，逐步實現信息管理系統與財政、預算單位及個人的聯網；二是完善相關信息內容，將公務卡消費、透支、逾期、授信額度增減及單位人員變動等情況納入信息管理系統，同時滿足多方信息查詢要求；三是加強信息管理系統的保密管理，合理設置各部門的查詢權限，確保個人信息的安全。

（五）完善公務卡規章制度，形成監督管理機制

在全省范圍內統一制定預算單位公務卡管理辦法，進一步明確各參與主體的責任，尤其對可能涉及個人信用記錄的問題應建立協調和補救措施，提高單位和個人用卡的積極性；建立公務卡使用監督機制，對預算單位公務卡使用情況制定具體的檢查和監督措施，增強公務卡使用的剛性規定，對公務卡制度執行不力、違法違規使用公務卡等現象進行懲處，切實加強公務卡的監督管理。