關于土地管理制度改革的若干建議

[摘要] 我國當前征地矛盾多發，根源是征地制度片面強調政府的行政強制性，沒有按市場原則保護農民的土地財產權益；城市土地國有以及各類建設必須使用國有土地的規定，剝奪了農民憑借和運用土地財產，自主參與工業化、城市化進程的權利。政府經營土地諸多弊端，難以為繼，必須深化改革。

[關鍵詞] 城市化 土地制度 改革

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0034-05

[作者簡介] 黃小虎（1947 — ），江蘇人，中國土地學會副理事長，中國城郊經濟學會副會長，中國國土經濟研究會小城鎮專業委員會副主任委員，研究員，研究方向：土地經濟、農村經濟等。

我國當前征地矛盾多發，根源是征地制度片面強調政府的行政強制性，沒有按市場原則保護農民的土地財產權益，導致政府與農民的對立。事實上，在城鄉結合部特別是大中城市的城鄉結合部，現行征地制度的補償標準已經難以實施了，許多地方都大幅度提高了補償費用。但由于缺少明確的制度依據，各地的做法五花八門，有的甚至大大超過了土地市場的價格，產生新的負面因素。因此，如何適應市場經濟的要求，改革現行征地制度，已經成為當務之急。

一、城市化與政府經營土地制度

我國計劃經濟時期，包括城市建設在內的所有重大經濟活動，都由政府直接投資并負責經營。改革開放以后，總的趨勢是政府逐漸退出直接經營活動。到目前為止，政府對生產和流通領域的直接干預已大為減少，但對建設領域的直接干預仍然較多，財政經費中用于建設支出的比重還是很大，特別是城市建設仍然主要依靠政府投資和經營。

黨中央提出城鎮化發展戰略以后，各地紛紛掀起了城市建設的熱潮。建設資金的主要來源，一是政府出讓土地的收入，所謂土地財政；二是政府用土地向銀行抵押或質押貸款，所謂土地金融。兩項加起來約占建設資金的90%，正常的財政資金只占10%左右。就是說，政府搞城市建設，主要靠經營土地。而政府所經營的土地，是從農村、農民那里征收來的。

在政府的土地財政和土地金融支撐下，城市建設長足進步。但必須看到，政府經營土地作為計劃經濟延續下來的一種發展方式，不適應市場經濟的要求，積累了許多新的矛盾，已經難以為繼。

第一，嚴重侵害老百姓特別是農民的利益。關于征地按市場價補償和建立城鄉統一的土地市場，社會各界討論至少20多年了，但國家層面的改革遲遲邁不出步子，主要原因就是政府經營土地。按市場價補償，政府的土地財政收入就會減少；允許集體建設用地入市，不僅政府可賣的地會減少，甚至可能無地可賣，土地財政和土地金融就難以為繼。政府經營土地，走的依然是農村支持城市的發展道路，廣大農民不能分享工業化、城市化的成果，只能等著被城市化，被邊緣化，社會矛盾因此而激化。

政府經營土地，使城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規劃，也不允許集體建設用地開發房地產，使開發商處于自然壟斷地位。在投機、投資需求拉動和政府拍賣土地推動下，房價虛高，大大超出了中低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節衣縮食，由此產生嚴重的民生和社會問題。雖然近年來政府加大了保障性住房的建設力度，但因為保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建設所需的資金，相當部分還是政府賣地的收入。結果反而加劇原本已經存在的矛盾。

第二，嚴重浪費寶貴的土地資源。保護耕地和城市存量土地集約利用提出多年了，但各地的城市建設，均走的是外延擴張和大量消耗土地資源的路子。其中的最主要原因，是政府經營土地的制度，使地方政府嚴重依賴土地財政和土地金融，只能靠不斷征地、不斷賣地，籌集建設所需資金。征地多、賣地多的地方，“發展”就快。不少地方由于土地過度開發，已經威脅到生態安全，有的甚至已經無地可征了，而已經開發的土地卻遠沒有得到充分利用。表面看，是地方政府行為短期化，不顧長遠的發展，實際上，這是政府經營土地制度規范下的必然結果。這種靠大量消耗資源的發展路子，與轉變發展方式的精神是背道而馳的。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。制度不改，保護耕地、節約集約利用資源，只能是一句空洞的口號。

第三，孕育著政府信用危機和財政、金融風險。政府出讓土地，用地者（企業或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業或個人的負債與之相對應。因此，政府用土地財政收入搞建設，本質上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業的市場風險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當的金融風險。

政府用土地向金融機構抵押或質押融資，則是政府直接負債經營，用未來收益逐步償還，本質上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規模已經遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數屬于土地金融。許多地方政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。導致這種局面的根源，是政府經營土地的制度，制度不改，這種局面仍將呈加劇之勢。

第四，導致政府行為扭曲，助長不正之風。在市場經濟中，政府的職能主要是調節、監督、管理與服務。政府經營土地制度，使不同層級政府的職能發生錯位，降低了行政管理效率。中央和省級政府是不直接掌握任何土地的，其主要職能是管理。而城市政府，不論層級大小，都直接掌管土地，其職能是既有管理，又有經營。當經營與管理發生矛盾時，由于經營利益涉及地方發展，必然導致管理服從經營，而不是相反。

土地出讓金的性質，決定其無法真正納入財政預算管理；土地抵押融資的資金如何使用，就更加難以監管。這在很大程度上助長了一些領導干部憑主觀意志盲目決策、亂鋪攤子，甚至貪大求洋、追求奢侈享樂等不正之風。一個時期以來，名目繁多的政績工程，豪華氣派的辦公樓、酒店、會所、度假村、培訓中心，可以說是風起云涌，幾近失控，廣大群眾為此深惡痛絕。

總之，政府經營土地制度與中央關于轉變發展方式的戰略方針，與保護耕地和自然資源，促進社會公平、改善民生，防范金融風險，完善社會主義市場經濟體制等諸多方面的重大戰略部署，都存在內在的矛盾。走新型城鎮化道路，是一塊必須啃的“硬骨頭”，需要以壯士斷腕的氣概推進改革措施。

二、對土地管理制度改革的建議

改革的切入點和基本思路，是徹底改革現行征地制度，建立城鄉統一的土地市場，使農民的土地財產權利切實得到制度和法律的保護，進一步激發社會主義市場經濟的活力。在這個過程中，轉變政府職能，加強宏觀調控，主要以稅收（財產稅、所得稅）的形式，形成以存量土地為依托的新型土地財政。同時，在城市建設領域，政府逐漸退出直接投資和干預，引導社會資金的積極參與。具體建議如下：

（一）關于改革現行征地制度

基礎性、公益性項目用地涉及農村土地的，可以繼續由國家征收。政府有責任編制基礎性、公益性項目目錄，但具體確定某一項目的性質，必須有集體組織和農民的參與，并取得他們同意。征地補償標準，應按改變用途后的市場價格，與農民協商確定。

在征地實施之前，必須解決好被征地農民的住房、就業、社保等長遠生計問題。可以提出多種解決方案，但要由農民自主選擇。從各地實踐看，征地后返還一塊國有土地使用權或留一塊集體建設用地，給農民按規劃用途發展二三產業，對于保障被征地農民的長遠生計發揮了重要作用。對此，法律應該予以認可。至于農民在返還或留用的土地上，是自主經營還是委托經營、聯合經營、入股經營，可從實際出發自主確定。

（二）關于建立城鄉統一的土地市場

對于經營性項目用地，國家原則上不再征收，允許通過市場的方式直接使用集體建設用地，構建城鄉統一的土地市場。在這個大前提下，對不同類型的農村建設用地，區別對待，分步推進。

一是對于農村公益性建設用地，包括村莊建設規劃劃定的公益性建設用地，原則上不允許入市交易。

二是對于合法認定（一開始可不強調合法，而是承認現狀）的農村經營性建設用地，納入統一登記后，可以出讓、出租、入股、聯營等多種方式進入市場流轉，流轉后應辦理變更登記。

可以考慮先放開部分城鄉土地市場，逐步過渡。即先允許城市規劃區范圍外的經營性項目，采用批租、年租、入股等方式，直接使用集體建設用地，而不必把土地征為國有。這也是在一定程度上縮小了征地范圍，既使一部分城鄉結合部的農村、農民能夠憑借土地財產成為市場主體，為農村的發展注入新的活力，也對政府經營土地構成一定的限制。

在過渡期內，城市規劃區內的新增建設用地，可以征為國有，但要賦予被征地農民談判地位，參照市場價格確定補償標準，解決好住房、社保、留地就業等安置問題，使農民能夠較多地分享土地增值收益。同時，也應該允許地方政府進行在市區保留集體建設用地的探索和試驗。經過逐步過渡，最終條件成熟以后，還是要徹底破除城鄉藩籬，建立城鄉完全統一的建設用地市場。

在允許集體經營性建設用地直接進入市場的同時，如果農民出于自愿，也可以把土地轉為國有，但土地使用權仍歸原集體組織，由他們按規劃用途從事非農經營活動。還可以考慮借鑒臺灣地區重劃的經驗，部分集體土地轉為國有，部分仍保留集體性質并允許進入市場，具體比例，應與集體經濟組織和農民充分協商確定。總之，要給農民多一些選項，由農民自己權衡利弊，做出選擇。

三是對于農民的宅基地使用權，按一戶一宅確權登記后，允許上市交易，購買方身份不限。一戶多宅的，超出部分不予登記，不受法律保護，同時恢復過去曾經實行過的超占罰款制度。有條件的地方，可以在堅持一戶一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改為有償取得制度。初始宅基地使用權的賣出方，不能再申請新的宅基地。購買方必須辦理變更登記，并每年履行納稅義務，否則不受法律保護。宅基地制度改革應先在城鄉結合部開展，而在純農業地區由于非當務之急，可以緩行或根據需要實行。

（三）關于改革相關的財稅體制

國家征收土地按市場價補償，農民獲得的是財產性收入，按理說，應當繳納所得稅。但可以考慮對補償費超過一定額度的部分，由政府發行中、長期土地債券。既可減輕當期財政壓力，又有利于抑制“一夜暴富”者的不當消費行為。對接受土地債券者，可以免征所得稅，對不接受者，則不予減免。

在精簡、歸并相關稅收基礎上，對無論城市還是農村的建設用地（含建筑附著物）的保有，開征不動產稅（或財產稅或地產稅）。政府定期組織評估，權利人每年繳納。稅收收入納入地方財政，按規定用途使用。對城鄉公益性用地、農村農民自住且符合規定面積的宅基地、城市居民符合規定面積的第一套住宅，應當免征。對農村宅基地超出規定面積的部分，實行累進稅率，超的越多，稅率越高，用經濟手段控制超占問題。

對土地交易環節，開征契稅、印花稅和土地增值稅。

進一步規范政府土地出讓收入的支出。主要改革方向是建立規范化的政府土地基金，一般情況下的年度支出，只能動用利息，不能動用本金。這樣才能徹底切斷城市建設對增量土地出讓收入的依賴，從根本上改變外延擴張的增長方式。

進一步改革分稅制，按照財力與事權相匹配的原則，合理調整中央、省、市、縣的財政收入分配比例。

我國法律有國有土地出讓后的土地使用權可以抵押的規定，但并無未經出讓的土地也可以抵押的規定。按照物權法定的原則和行政許可法的精神，政府以土地抵押或質押向銀行融資，屬違法行為。要嚴格依照法律規定，立即叫停各級政府的土地融資行為，并對已經形成的土地金融債務進行清理，盡量減輕政府經營土地制度的負面影響。與此同時，應允許地方政府按規范的程序，面向社會發行政府債。

（四）關于改革經營土地制度

徹底改革現行征地制度，會沖擊和弱化政府經營土地的職能。但要徹底解決政府集“裁判員”與“運動員”于一身的問題，還應進一步改革行政管理體制，把土地經營職能從土地管理部門分解出去。

參照國有企業改革的經驗，可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產管理委員會，作為政府機構，專門負責組織領導經營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給他們參與市場運作，負保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則自主經營，并接受政府的調控和監管。作為國有公司，還要接受新成立的國有土地資產管理委員會的管理和指導，必要時也要服從國家的要求，承擔一定的土地參與宏觀調控的責任。當然，如何分解土地管理與土地經營職能，還可以有多種方案和設想，以供決策參考比較。

把經營土地的職能分解出去以后，各級政府的土地管理部門都專注于管理，不會再發生不同層級政府的職能錯位問題。政府也不再是“運動員”，避免了與民爭利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理職能，一是嚴格實施土地利用規劃，加強土地用途管制；二是平等保護各類土地產權，構建城鄉統一的土地市場；三是運用土地政策，參與宏觀調控。

為了保證土地管理各項職能和工作的落實，還必須加大耕地保護、地價管理和土地市場管理的督察和監察工作力度。

至于非經營性的國有土地，例如劃撥供地、低價供地等，作為土地政策參與宏觀調控的手段，仍由政府管理部門負責運作，建立規范、公開、透明的程序，接受社會的監督。

（五）關于建立土地發展權轉移制度

普遍設立土地發展權，允許農地的土地發展權有償轉讓。城市化地區的任何土地所有權或使用權主體，如果想提高自身土地的利用強度，不僅要符合規劃許可，而且必須向非城市化地區購買農地的發展權，使這些限制或禁止發展的地區，也能分享國家工業化、城市化的成果。

（六）關于改革規劃體制

我國目前的土地利用規劃，由政府組織編制、頒布，并允許政府按照編制程序修改規劃。但相當多數的地方政府在規劃頒布實施不久，就頻繁修改規劃，使規劃的嚴肅性和制約作用形同虛設。應當改變這種“軟約束”的規劃體制，將各級土地利用規劃上升為法律，由人民代表大會批準頒布，政府只有實施規劃的義務，沒有修改規劃的權力。針對目前我國多數城市用地粗放的情況，應通過規劃界定城市的邊界，給政府經營土地加掛一把“鎖”，堵住外延擴張的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，調整經濟結構，轉變發展方式。

目前我國由各部門分別編制相關全國性規劃，這些規劃必須與土地規劃相銜接。但是，由于各部門從自身工作需要出發，各自制定不同的土地分類標準，并分別開展相關資源調查，編制各自的地理信息系統，導致在此基礎上制定的各部門規劃，不能與土地規劃很好銜接，在實際工作中產生混亂并造成極大浪費。

有鑒于此，建議對國家規劃體系作重大調整。當務之急，是制定全國統一的土地分類標準，廢止部門標準，以利各類規劃與土地規劃的銜接。

下一步，可借鑒世界多數國家的經驗，由一個部門負責開展資源調查，并編制國家基礎地理信息系統，供各政府部門和全社會使用。各部門不再開展普查性資源調查，不再編制各自的地理信息系統。

最后，要理順國家規劃體系。第一，編制國土規劃作為國家發展的中長期規劃。國土規劃的主要內容：空間布局（包括功能分區），生產力布局（包括國家重點投資項目），重大基礎設施和國土整治項目，等等；第二，現行的經濟社會五年發展規劃，作為國家發展的近中期規劃；第三，土地利用規劃作為落實以上兩個規劃的保障性規劃，發揮具體銜接各部門規劃的龍頭作用。各部門依據以上三個規劃，把工作重點放在編制相關專項規劃上，不再編制部門的全國性規劃。

以上改革如能實施并到位，將大大加強規劃的控制力。現行的建設用地計劃指標管理辦法，弊病甚多，屆時應予廢止。

（七）關于實行土地統一登記制度

2007年實施的《物權法》已明確要實行土地統一登記，直至今年兩會以后，新一屆政府才明確由國土資源部門負責統一登記。但由于長期分割登記的慣性作用，進展并不順利。

可以考慮成立專門的國家土地登記機關，把現在分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、農地的登記工作集中起來，各部門不再負責相關登記工作。土地統一登記，也要求實行統一的地籍調查，制定統一的土地分類標準，改變現在各部門分別調查，土地分類指標不統一的狀況。

地籍調查有兩種做法，一種是由政府組織調查；一種是由產權人自行委托中介機構調查，后者對調查結果承擔法律責任。為了推進土地統一登記工作，我國今后可以考慮不同地區采用不同方法。例如，有的地區由政府組織調查，有的地區由產權人委托調查，有的地區可兩種方法并舉。對委托調查的，調查結果還可由政府相關機關核查。這樣，可以加快土地登記進度，早日建立覆蓋全社會的國家地籍管理信息系統。