論城管在城市管理中的地位和價值作用

尚芬

1996年《中華人民共和國行政處罰法》頒布實施，確立了相對集中行政處罰權制度。1997年北京市開展相對集中行政處罰權試點工作。2004年《全面推進依法行政實施綱要》頒布，此項制度得到進一步深化。經過十幾年的實踐探索，城市管理領域發生諸多變化：一是基本解決了多頭執法、重復處罰、執法擾民、機構膨脹等問題；二是探索建立了管理權、審批權、監督權、處罰權的適度分離又相互協調的科學管理機制；三是推動了城市管理重心與執法權力的下移；四是解決了一批群眾反映強烈的問題，城市環境明顯改善；五是強化了隊伍管理，執法人員素質明顯提高。縱觀城管的發展和變遷，這是一個不斷改革創新、解決矛盾的過程。特別是在城市化進程中，在農民轉為市民適應城市規則秩序過程中，城管的地位舉足輕重。當前，我國正處于工業化和城鎮化快速發展時期，城市管理面臨發展的關鍵時期。站在新的發展起點，有必要深入研究探討城管的歷史價值和作用，這對于在新形勢下進一步發揮城管的價值和作用，更好地服務經濟社會發展，具有十分重要的現實意義。

一、城管的歷史地位與價值作用

（一）城管在推進行政管理體制和依法治市中，具有重大的價值和意義

城管制度是行政管理體制改革探索和推進依法行政的產物，是依法治市的重要標志。城管的產生與發展，緊隨著依法治國的步伐。推行綜合執法是依法行政、行政執法體制改革的內在要求和發展趨勢，是改革行政執法體制的重要制度，是政府管理創新的重要內容。以相對集中行政處罰權為基礎建立的城管制度，其意義不僅僅在于處罰權行使主體的改變，更重要的是打破了“部門專權”，使得“內部循環”無法繼續，為行政權力的分工與協調改革探路，在一定程度上為行政體制和大部門制改革提供了試驗樣本。城管制度發展迅速，說明該制度符合經濟社會發展要求，體現了行政體制改革方向。

（二）城管在維護城市環境秩序中，發揮著不可替代的作用

良好的城市環境秩序是促進經濟社會發展、保障城市宜居的必然要求。而城管執法的首要任務在于維護城市環境秩序，促進經濟社會的可持續發展。

城管擁有多項處罰權，其任務之重、難度之大、影響之廣超過了其他專業執法。如北京城管集中行使68部法律法規的全部或者部分處罰權共計390項，執法事項涉及市政市容、園林綠化、規劃、工商、水務、交通、環保、城鄉建設、旅游等14個方面。城管執法所遇到的問題大多是重點難點問題，歷史遺留問題多、執法成本高、社會關注度高，解決起來困難。

經過多年的改革與發展，城管工作取得顯著成效，執法方式逐步實現了由粗放式向精細化、由階段性向全天候、由突擊式向長效化的轉變，在城市精細化管理和網格化社會服務管理中充分了發揮職能作用。首都環境秩序不斷改善，城市形象和城市品質得到展現和提升，群眾滿意度不斷提高。據零點公司調查顯示，2012年公眾對北京城管執法機關滿意度為77.92分，比2008年的72.28分明顯提升，為歷年評價最高。

（三）城管在化解社會矛盾、加強和創新社會管理中，發揮著舉足輕重的作用

當前，社會矛盾多發且更具易燃性，維護和諧穩定成為城市管理必須面對的重要任務。2010年突尼斯因執法引發政治事件的教訓說明，城市管理無小事，社會矛盾處理稍有不慎，就可能轉化為公共事件，甚至演變為更嚴重的后果。北京城管近年來基于對經濟社會形勢的總體判斷和把握，堅持執法為民，創新體制機制，完善執法方式，提出并踐行 “維護秩序與維護穩定相結合”、“執法效果與社會效果相統一”、“不能因城市秩序問題引發群體性事件，更不能因執法不當影響首都穩定”等理念原則，加強和創新社會服務管理，重視志愿服務在構建和諧社會中的作用，暴力抗法下降81%，得到群眾肯定。

（四）城管在促進生態文明建設、服務經濟社會可持續發展中，發揮著不可或缺的作用

環境是重要的發展資源，城市環境是生產力。城管是推進生態文明建設、提供優質環境質量的重要實施者，促進或直接解決了一部分制約城市可持續發展的突出矛盾和問題。城管執法事項涉及城市管理和社會生活各個層面，對違法行為的查處、對環境秩序的治理和生態環境資源的保護、對社會矛盾的化解與社會治安的維護、對促進經濟社會發展發揮著重要作用。

（五）城管在建設人民滿意的服務型政府中，發揮著非常關鍵的作用

作為工作在一線和前沿的執法隊伍，城管與社會聯系最緊密、最受社會關注，其執法行為直接影響著公民法人的權利和義務，群眾往往將其執法行為與政府行政能力掛鉤，并作為評價政府行政水平的尺度。前端服務、管理、監督工作的任何不到位，都會將問題以至群眾的不滿壓縮到執法環節，進而影響群眾對政府的評價。發達國家普遍把城管領域視作其政績的核心點予以高度關注，如果執法中的一個小小事件有被放大的可能，政府要員都會親自過問并處理，以避免矛盾激化對其政治地位造成沖擊。基層政府形象關乎政府整體形象，甚至影響社會和諧穩定。因此，無論從公眾的期待，還是政府公信力的角度，無論是城管自身發展的歷史經驗，還是從先進城市成熟的管理經驗與規律看，城管工作是建設人民滿意政府的重要組成部分。城管改革創新的成敗是建設人民滿意政府的關鍵環節之一。

二、當前城管面臨的機遇、挑戰與問題

從機遇看：一是城市建設管理進入精細化管理階段，這對城市管理創新提出全新要求。二是黨的十八大把生態文明建設提升到中國特色社會主義“五位一體”總布局的戰略高度，為推動城市環境建設注入強大動力。三是信息技術的迅猛發展為突破城市發展瓶頸創造了技術條件。四是穩步推進大部門制改革，為發揮城管制度優勢提供了難得機遇。

從挑戰看：一是城市化進程加快，環境與發展之間的矛盾日益突出。二是經濟社會發展轉型帶來的各種風險增加，并呈現出累積放大效應。三是城市安全運行和管理的任務艱巨，精細化水平亟待提高。四是城市管理和公共服務缺乏市場化驅動和真正意義上公民社會的支撐，傳統管理模式已不能適應和滿足城市現代化的發展要求。

從問題看：一是城市管理中的權責關系有待進一步理順。二是系統性解決城市管理痼疾頑癥的體制機制尚未完全建立。三是城管綜合執法制度的優勢仍未充分發揮。缺少權威的法律依據，城管職能定位不清，權限劃分不盡合理，城管監察作用缺位。這些問題極大影響了城市管理整體效能的提升。

三、現代化進程中進一步發揮城管作用的思考和建議

（一）在理念上強化公共性，堅持以群眾需求為導向的公共服務創新

進一步明確城管在現代化進程中的價值定位。以維護和諧的城市環境秩序、維護和發展公共利益為目標導向，將城管定位于公共利益的維護者。

正常城市秩序形成的基礎是城市公共資源的公正合理分配，兼顧各階層的正當訴求。為此，城管不僅要努力查處違法行為，更要探索公共資源合理分配的實現方式，把提高基本公共服務質量作為基本價值和核心內容貫穿到執法全過程，采取均衡性、基礎性、公益性的政策措施，確保利益分配公正，通過制度化、經常化和有效的跨界合作以增進公共價值。

在頂層設計上，整合城市管理決策職能，完善配套政策及社會服務保障體系。在執法方式上，探索多元化執法方式，疏堵結合創新城管工作，滿足多元化和個性化的需求。在執法能力上，強化城管職能邊界內的履行能力。要加快城市管理綜合性立法，增強城管執法剛性原則，嚴格執法，監管到位，提高依法治理水平。在社會服務管理創新上，發揮城管在社會協同、公眾參與和法治保障的基礎作用，有效解決環境問題，實現維護環境與維護秩序相協調，執法效益與環境效益、社會效益、經濟效益相統一。

（二）在職能上強調協同整合，堅持以城市問題為導向的公共治理創新

傳統城市管理體制對權力的不恰當分割導致責任分散化，使城市頑癥治理無法形成重拳。提高整體性治理水平，應建立協同一致的城市綜合管理系統，加強協調配合與職能整合。城管恰恰就體現出職能整合和協同聯動的特征，為此必須堅持城管綜合執法的發展方向，探索實行職能有機統一的大部門制，穩步推進大城管體系建設，深化與其它部門的配合協作，進一步健全城市管理運行機制。健全部門職責體系，合理配置執法部門與管理部門的行政權力，以理順管理權、監督權、處罰權為核心，建立相互制約和相互協調的權力結構和運行機制，科學解決“監督者監督缺位”、“執法者執法不力”等頑疾。整合各種資源，探索多種形式實現跨部門合作。發揮城管綜合執法制度的優越性，加強城管綜合監管職能，監察與執法并重，使城管執法機關成為系統性解決城市問題的權威建議、權威監督及權威評價部門，促使環境治理跳出“治理、反彈、再治理、再反彈”的惡性循環圈。

（三）在方式上鼓勵多方參與，堅持以政府為主導的多元參與創新

社會參與是保障城市秩序的重要途徑。充分發動社會參與，以政府為主導，打破區域、部門、行業界限，采取市場化、社會化、法制化的手段，構建政府與市場、社會通力合作的治理網絡，形成民主多元、平等協作的治理模式。

強化政府宏觀監管和政策引導責任， 落實企業社會責任，激發全社會責任意識，積極培育、支持和引導社會組織和志愿者等各方力量參與城市管理，促進城市管理由“部門管理”向“全民管理”轉變。

要進一步完善公眾參與的途徑和制度，建立社會力量參與機制，構建城管與公眾互動機制，健全社會溝通交流機制，大力推進城管志愿者隊伍建設，進一步完善城管進社區模式，從法律、制度、程序上確保公眾參與的合法性及參與的有效性。

（四）在手段上注重信息技術的應用，堅持以新技術為驅動的智慧城管創新

堅持科技支撐，加大新技術利用。完善臺帳數字化、管理網絡化、辦公自動化、指揮智能化、監控可視化、監督社會化“五位一體”的精細化“智慧城管”建設，借助信息技術提供全天候全覆蓋無縫隙、方便快捷、人性化的公共服務。

積極探索精細化執法、網格化服務有效融合的新路子，探索網絡化城市管理技術條件下的跨部門協作，充分利用物聯網、云計算、智能終端等現代信息技術，再造工作流程，打破部門和條塊分割，建立全覆蓋、動態跟蹤、信息共享、功能齊全的信息化系統，實現不同領域的信息共享互聯和實時交換，實現城市管理職能協調運作，提高城管執法效率和水平。

（責任編輯：趙靜）