從一宗審判案例淺析違法建設行為人的認定

孟驍

某市城管綜合執法部門對一宗違法建設進行了立案調查，作出限期拆除違法建設的行政處罰。違法建設當事人就該行政處罰向法院提出行政訴訟，經法院判決撤銷了行政處罰決定。在此案件中，法院認為城管部門作出的行政處罰事實不清，其主要觀點是違法建設的責任主體認定存在問題。現從這宗案例對違法建設行為人的認定進行分析。

一、城管部門對案件進行調查的基本情況

2011年3月，城管部門發現某在建建筑有違建嫌疑，現場進行檢查并作出檢查筆錄，在檢查筆錄中注明被檢查人梁某某，但檢查筆錄簽名為潘某鑄，檢查筆錄未注明兩者關系（實質二人為母子關系）。其后潘某鑄以委托人的身份到執法隊接受訊問調查，在所作出的兩份訊問筆錄中，案件辦理人員訊問了房屋的用地情況，潘某鑄陳述：“該用地是本人父親（潘某樹）所使用的房屋，2008年辦理了《某市集體土地房產權屬證明書》”，并稱“因潘某樹于1997年6月因病死亡，現由我母親（梁某某）接管該地的使用權及一切的施工”。在其后的組織聽證中，潘某鑄和梁某某參加，潘某鑄在聽證中陳述“該房屋為當事人唯一房屋，且年事已高，拆除后當事人及家人將無居住房屋，請求不要拆除”。

城管部門在案件中收集了以下證據：（1）梁某某出具的由村委蓋章的情況報告，報告是梁某某以戶主身份提出重建時對房屋四至尺寸及環境保潔的保證書；（2）一份由其三個兒子潘某鑄、潘某樂、潘某裕共同簽名的情況報告，說明舊房屋是其父親潘某樹遺留的祖屋，現由三兒子潘某鑄出資興建，建成后交由梁某某居住，待其故去后再就房屋進行分配；（3）《某市集體土地房產權屬證明書》，證明書注明權屬人潘某樹，房屋占用份額為全部，房屋所有權為私有；（4）是由房屋主管部門出具的房屋安全鑒定書；（5）一份由潘某鑄、陳某某和梁某某簽名的向某銀行的個人借款合同，借款合同用途為生產經營；（6）某村社提交的證明，證明房屋是潘某樹留給其妻子梁某某居住的房屋。

城管部門依據案件調查情況（主要是潘某鑄提供和陳述的內容）作出了處理決定：依據調查的事實和收集的證據，認定梁某某是違法建設的行為人，其行為違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條、《廣州市城市規劃條例》第二十八條的規定，依據《廣州市違法建設查處條例》第二條規定，構成違法建設，且屬于嚴重影響城市規劃，無法采取改正措施消除影響的違法建設，應予以拆除，故作出了限期拆除的處罰決定。

二、提起行政訴訟后，法院對案件的審理意見

梁某某在收到行政處罰決定書后，向法院提起了行政訴訟，在行政訴訟中的申辯意見包括：一是處罰對象不正確，涉案房屋由其本人和三兒子潘某鑄共同出資興建；二是對于村民宅基地房屋，城管部門應依據《物權法》、《土地管理法》等規定，責令其補辦手續；三是根據某市“三舊”辦關于“城中村”改建有關文件規定，危房復建面積應為280平方米；四是作為本人唯一居所，懇請保留不拆除。

立案后法院為查清事實，在庭審后前往梁某某所在的集體經濟聯社經濟發展有限公司進行調查，并對潘某鑄、陳某某（個人借款合同的簽署人）進行詢問，并采納經雙方庭審質證無爭議的證據后認為涉案房址原登記產權屬人潘某樹去世后，涉案房址的宅基地繼續由潘某樹的家庭成員使用。涉案房址的新建樓房目前部分由梁某某、潘某鑄、陳某某居住，部分供出租。

最后法院判定：城管部門認定梁某某是違法建設行為人的證據主要有4份檢查筆錄、2份詢問筆錄、聽證筆錄，但上述筆錄均由原告梁某某的三兒子潘某鑄簽名，或者包括潘某鑄簽名，雖然潘某鑄本人稱其是受梁某某委托處理相關事宜，梁某某也出具了授權委托書，但城管部門沒有進一步查證梁某某事違法建設的行為人和違法建設事實。從詢問筆錄中看，潘某鑄均稱，其母親梁某某在其父親去世后，接管該地使用權及一切施工項目，而據查梁某某與丈夫潘某樹共育有四子一女，該宅基地原登記權屬人潘某樹1997年病逝后一直未進行變更登記，誰是該宅基地的使用權人，僅憑梁某某和三兒子潘某鑄的陳述進行認定，應視為證據不足。在本案審理過程中，梁某某堅稱涉案房屋是由其及三兒子潘某鑄和兒媳陳某某共同出資興建，從城管部門提供的證據來看，潘某鑄實際參與了涉案違法建設行為的全過程，且新樓房建成后，部分由梁某某、潘某鑄和陳某某居住，部分用于出租。綜觀上述情況，城管部門認定梁某某為違法建設行為人證據不充分，應視為事實不清，證據不足。故撤銷了行政處罰決定。

三、違法建設行為人的認定是順利實施行政處罰的前提

根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十條規定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。”。而在工作實踐中，辦理此類案件的城管部門往往是對于違法建設的用地情況、是否辦理相關手續、面積、建設時間等事實調查較重視，卻經常忽視了對違法建設行為人的認定，這主要的原因可能是因為違法建設的行為人是建設的實質投資人，在一些違法建設案件中投資人關系復雜，調查取證存在一定難度。但是對違法建設行為人的認定是案件調查的基礎和前提，行為人錯誤將直接導致案件的違法事實不清。《行政處罰法》第四條第二款規定“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”這里的案件事實應包括“何人、何時、何地、何事、何情節（輕重）”，“何人”即違法主體是誰，在違法建設案件中實質投資人該承擔行政法律責任，所以查清違法建設行為人是我們認定違法事實的最基本的要素。在前述案例中，城管部門在開展調查時無論的詢問筆錄、現場筆錄、收集的證據材料中可以看到對于違法建設何時建設、何地、有無手續調查比較清楚，但是在行為人認定時卻簡單的根據經驗進行了判定，無視在收集證據時出現的一些自相矛盾的情況。這直接導致了行政處罰案件由于事實不清楚從而被撤銷。

四、城管部門在作出違法建設行為人認定時應注意的問題

1.在固化的筆錄模板中完善對違法建設行為人認定環節。如前述案件中，案件調查人員應該在案件詢問或者檢查筆錄中將違法建設行為人的認定作為制式內容進行詢問。一般詢問中會問建筑物由“何人建設、何人設計”，而在本案詢問中如果將違法建設投資人作為重點詢問內容有利于一開始發現行為人認定中存在的問題，及時矯正調查認定錯誤。案件中潘某鑄自行陳述“房屋是其父親，母親梁某某接管土地使用權和一切施工”，與其后城管部門收集由其三個兒子潘某鑄、潘某樂、潘某裕共同簽名的情況報告，報告中說明“舊房屋是其父親潘某樹遺留的祖屋，現由三兒子潘某鑄出資興建，建成后交由梁某某居住，待其故去后再就房屋進行分配”，兩份證據材料就何人出資興建存在明顯矛盾，這時如果詢問何人出資，明確房屋的實質出資人，有利于下一步收集證據明確查辦方向。

2.注意案件中單獨違法還是共同違法的判斷。對于單獨違法，行政機關應當有證據認定是單獨實施違反行政法律規范的行為，證據應當排除共同實施違法行為的可能性。對認定共同實施違法行為的，行政處罰決定應當寫明共同違法行為人在實施違法行為中所處的地位、作用和實施的具體內容，并提供相關的證據證實上述事實。在本案件中收集的證據無法排除共同實施違法行為的可能性，雖然潘某鑄說明工地是由梁某某接管，但是沒有證據表明原宅基地屬于梁某某一人所有，而梁某某與《某市集體土地房產權屬證明書》注明權屬人潘某樹共同育有三子一女，所以簡單就認定梁某某單獨實施違法建設行為不妥。如果認定共同實施，就必須調查潘某鑄在實施違法建設行為時的作用和地位，這恰恰是本案中所忽視的部分。

3.加強證據收集意識。在實踐中經常出現由委托代理人提供證據和接受詢問調查的情況，這些證據和情況往往城管部門所作出的決定主要依據。在這種情況下有幾點需要注意的問題：

一是應明確委托代理權限。在某市城管部門制式授權委托書列明的委托權限是：（1）簽收本案執法文書；（2）協助城市管理綜合執法部門調查本案；（3）行使陳述、申辯權和聽證權；（4）處理本案其他事項。根據工作實踐，應對制式文書進行修改，增加身份證號碼、代理期限及代為提交確認相關證據材料權限，以減少代理權限模糊的情況。另外根據《民事訴訟法》第五十九條規定：“委托他人代為訴訟，必須向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權委托書”。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十五條規定：“當事人委托訴訟代理人，應當向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權委托書”。根據這一原則性規定，行政處罰中的授權委托行為當事人是公民個人的，該公民要在授權委托書上簽名或蓋章，最好能加摁指印；當事人是公司法人時，規定授權委托書的簽發人最好是公司和法定代表人一并簽發。對于行政處罰告知程序委托代理行為，因為行政處罰告知程序是行政執法機關必須履行的一項法定義務，此時當事人進行陳述、申辯或者要求聽證則是權利而非義務，當遇到委托代理人前來接受行政處罰告知時，城管部門更加應當審查好代理權限。

二是對于委托代理在行政處罰案件的效力問題，吳慶豐在《行政處罰中委托代理行為的法律效力》有詳細的闡述，他認為分三種情形：（1）調查詢問對象有作證能力，但無授權委托；（2）調查詢問對象有授權委托，但無作證能力；（3）調查詢問對象既有作證能力，又有授權委托，無論屬于何種情形，仍需要從合法性、真實性和關聯性等角度進行審查判斷，與其他物證、書證、證人證言等證據相互印證，形成證據鏈。在本案件中，城管部門發現的建設物原地址屬于潘某樹，而潘某鑄持有梁某某的委托授權提交了證據并接受詢問，在證據中對違法建設的投資人出現了兩種不同的情況，這就需要進一步對證據鏈上進行查證。而在其后梁某某親自參加的聽證中，城管部門仍忽視了這個問題，沒有就證據鏈條中明顯的矛盾對梁某某進行詢問，而是簡單采納了其委托代理人潘某鑄的陳述，認定梁某某就是違法建設行為人。由于缺乏了證據的應證，一旦發生行政訴訟，當事人就有充分理由推翻委托代理人的陳述。就如同此案件一樣，當梁某某在行政訴訟中提出共同出資興建時，城管部門就陷入了行為人認定錯誤、導致事實認定不清的不利局面，造成了案件敗訴。

參考文獻：

[1]吳慶豐.《行政處罰中委托代理行為的法律效力》.

[2]郭衛東.《以案說法-城管執法中違法建設主體的認定》.

[3]陳美憲.《依案說法-由一案例探討行政責任主體的確定問題》.

[4]陳益光.《如何認定土地違法的主體》.

（責任編輯：趙靜）