當前改革需要中層設計

儲建國

有學者提出成立改革委，專門研究以后的“頂層設計”。給人的感覺是似乎前三十年改革完全是摸著石頭過河，走到哪算哪，現在需要設計個系統的方案，以指導未來的改革。這個建議需要仔細推敲，謹慎對待。

首先，不能簡單地用摸著石頭過河概括以前的改革。中國的改革一直有比較強烈的頂層設計意識，“總設計師”的稱號并非虛言。在初期改革者那里，改革所要針對的主要問題，所要達到的主要目標，所要經過的主要階段，所要采取的主要方式并非那么模糊。只是改革者為了減少阻力，有意采取了模糊的說法。

其次，改革初期，“改革”沒有像后來那樣被視為理所當然，要不要改革是一個重大的抉擇問題。這時候，成立體改委具有政治風向標的意義，對于強化改革意向，凝聚改革力量，起到了重要作用。

第三，需要承認，改革初期，具體應該怎么改，大家心里大都沒底。少數比較自信的改革者對于改革過程的復雜性和艱巨性估計不足。有的人過于理想化和簡單化，以為搞個改革方案，依靠政治權威的支持貫徹下去，就大功告成，中國的面貌就會煥然一新。這種改革幼稚病恰恰會斷送改革。

當今，“改革”這個詞在老百姓心中的魅力大不如前，改革過程被很多人視為少數人的掠奪游戲。這時候成立一個改革委并不具有政治加分的作用，也無法像改革初期那樣凝聚到更多支持改革的力量。因此，相對來說，一些地方官員的微改革是比較接地氣的。然而，“地氣”不一定是“好氣”。改革需要地方官員去解決一個個具體問題。但一旦碰到涉及關鍵權力和利益的問題時，搞微改革的人大多會繞著走。更不用說全國不會自發地產生那么多改革式官員了。

中國當前的改革所面臨的主要任務是如何在保證經濟可持續發展的同時，有效化解長期積累，甚至日益激化的社會矛盾。這種改革的風險的確比較大，如果魯莽地推行某種全國性的一攬子方案，可能會適得其反。但只靠基層性或邊際性的微改革，又只能產生搔癢的感覺。

這時候，以一定規模的行政區域為單元，在大政方針統一的前提下，相對自主地進行突破性改革，或許是當前階段值得考慮的策略性選擇。這種行政區域以一個省或一個市比較合適。中國人口多，這樣的行政區域相當于世界上普通國家的規模。在這種改革思路下，“頂層設計”不妨更多地調整為“中層設計”。

要保證“中層設計”取得成功，需滿足三個條件：

第一，中央需要確定好頂層改革戰略，設定好中層改革界限，這個界限需要有合適的彈性，讓中層改革者有比較充分的發揮空間，往左往右都能走出一定的距離。

第二，“中層設計”下的改革方案需要具備一定的系統性，不是零打碎敲式的微改革。需要針對該區域的全局性問題設計長期性解決方案。這需要地方政治家的深思熟慮和強力領導。

第三，需要在高層、中層和基層之間形成良好的互動機制。高層一方面需要容忍中層探索的失敗，另一方面要及時有效地肯定和推廣中層探索的成功經驗。中層設計不能閉門造車，需要在總結基層實踐經驗的基礎上設計方案，同時通過擴大民主的方式來完善方案。改革方案形成后，需要在與基層的良好溝通中予以實施，對反饋的問題做出及時回應。這一點是非常重要的，因為中層政治權威無法同中央相比。

中層設計也有弱點，那就是對既得利益缺乏足夠的政治對抗力。不過，這可能強化中央推進民主的意愿，引入更多的平民力量來阻止地方領導者把改革拖往維護既得利益的方向。

（作者為武漢大學政治與公共管理學院教授）

責編/劉建 美編/李祥峰