用“三權平衡”壓制特權

任建明

習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會的講話中明確要求：反腐倡廉建設，必須反對特權思想、特權現象。由此，特權問題再次受到輿論的關注。

事實上，盡管領導人重視，有關部門也下大力氣去治理，但特權問題卻并沒有得到明顯的控制，甚至呈現出不斷嚴重化的趨勢。

總根源：“權力過分集中”

在我國，為什么特權現象如此普遍？到底有什么深層的原因呢？

前面分析的制度型和非制度型原因的背后都有一個共同的深層原因，那就是“權力過分集中”。鄧小平在1980年講話中認為，“權力過分集中”是黨和國家領導制度的主要弊端。他對于“權力過分集中”的現象或體制是這么描述的：“不適當地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。”其實，集權現象不只存在于黨政機關，在國有企事業單位里也很有市場。

直白地說，所謂“權力過分集中”體制也就是“集權”體制，與“分權”體制相對應。正是源于這種集權體制，權力才不可能得到有效監督，處于各層權力金字塔頂端的領導者的個人意志才可以無限放大，人治強而法治弱的狀況才難以改變。從人類數千年政治文明演進的進程，就可以看得更清楚一些。人類在漫長的古代社會，普遍實行的都是專制集權的體制，國王、皇帝無論如何也無法受到有效監督。在專制時代，不平等、不公平的特權現象是必然的。而到了近現代，從少數西方國家開始，發明了分權體制，取代了集權體制，由此，也為有效監督權力和法治的實現提供了必要的條件。

因此可以說，集權體制是我國特權思想和特權現象的總根源。特權現象之所以難以治理，也正是因為這個總根源從未被撼動或改變。在這種體制下，領導絕對性地掌握著各種稀缺資源和機會，甚至下級和下屬的“生殺予奪”大權。于是，不要說領導有什么愛好，就是領導沒愛好，下級和下屬也會發明創造出來，也會挖空心思予以安排。于是，各種特權現象呈現出“推陳出新”的演變趨勢。同時，由于沒有人會反其道而行之，當然，即使想也是螳臂擋車、無濟于事，結果就只有一個，特權現象愈演愈烈。

只要集權體制這個總根源存在，在中游、下游所采取的任何治理特權現象的措施都不可能起到所期望的作用和效果。只要集權體制這個總根源存在，法治就無法確立，權力也不可能得到有效監督。特權現象怎么可能得到治理呢？

核心對策：三權平衡

如果說治理特權現象也需要進行頂層設計或從頂端開始的話，那這個頂層或頂端就是集權體制。毫無疑問，改革集權體制的總目標就是要建立起分權體制，實現從集權體制到分權體制的根本變革。這也是人類政治文明發展的大趨勢，也是現代市場經濟公平競爭的總要求。

其實，在我國改革集權體制，建立分權體制的大方向已經作為黨的大政方針得以確立，而且還提出了一個理論性的分權模式。這就是十七大、十八大都明確提出的“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”（以下簡稱十七大“三權”模式）——這應該是一個了不起的進步。

建立什么樣的分權體制以及如何建立，卻是個復雜的問題。因為分權體制有不同的模式，不同國家根據本國的實際情況有所選擇。我曾經詳細討論過相關問題（標題為《決策權、執行權、監督權的制約與協調——十七大以來的理論與實踐》，刊發于《人民論壇·學術前沿》雜志），這里只簡要介紹三個方面的要點。

首先，我個人認為十七大提出的“三權”模式是科學的、也很符合中國的實際。其次，在“三權”的結構關系上，不應該選擇西方國家“立法、行政、司法”三權那樣的完全平衡的設計，而應該選擇決策權處于相對優勢的權力位勢，執行權和監督權二者之間應平衡對等的結構。三是，建立十七大“三權”模式，即把它變成我們的現實制度的實現策略問題。總的策略是先進行局部的、部分的試點，然后再逐步推廣。比如，可以先在黨內試，可以先在一些地方試，甚至只在地方的黨內試，還可以先從監督權上尋求突破，即首先實現監督權的分離。

十七大以來，在我國的一些行政村就進行了“分權”體制的試驗。例如，現在在浙江全省的3萬多個行政村都經民主、直接選舉建立了“村務監督委員會”。類似的試驗在全國的另一些地方也有進行。村務監督委員會專門行使監督權，和村委會、村支委會是分離的，相互間不存在隸屬或領導關系。

在行政村可以做到，在黨內，在國家層面當然也可以做到。只要認識問題解決了，不再把“分權”當成洪水猛獸，并能看到“分權”體制的重要性和必要性；只要有足夠的政治決心，加上必要的政治智慧，十七大“三權”模式就能較快地從文件上走下來，落地生根，變成我們的、普遍的現實體制。到那時，集權體制就被徹底取代，從而為有效監督權力以及實現法治打下基礎，進而為成功治理特權現象、消除特權思想打下基礎。