基層升遷的“明規則”

洪曉靜 虞江永 周英姿

與縣鄉領導交談，話題更多的還是職務晉升。2012年12月，我們邀集了湖南衡陽縣、祁東縣的一些干部座談，感受到他們由衷而發的怨艾，也解讀了縣鄉領導干部鮮為人知的升遷軌跡……

望而卻步的臺階

座談時，在談到他們的升遷軌跡時，幾乎每個人都要發出沉重的感嘆。

由一般干部升遷到縣級領導，必須經歷許多臺階，最難熬的當數在鄉鎮。

“減副”前，鄉鎮副科級的臺階有：黨委委員—黨政辦主任—副鄉鎮長—副書記。正科級的臺階有：政協聯工委主任—人大主席—鄉鎮長—鄉鎮黨委書記。如按正常臺階升遷，由一般干事到黨委書記，15年已很幸運了。

“減副”后，鄉鎮領導職數減少，原有的臺階不復存在。以一類鄉鎮（即人口在2萬以上的鄉鎮）為例，按編制規定，職數為13人。這些職位都是既定的，除鄉鎮長兼任副書記外，不再兼職或設崗。職務的遞升，全賴于班子內人員的調動、免職、撤職和到齡改非。

在一個縣，縣級領導一般為50人，每年約有3～4人退出縣級領導崗位。而在一個縣，正科實職黨政一把手約300人，如空缺的縣級崗位全部從本縣正科實職中選拔，每個正科實職升副縣級的概率為1/75～1/100。由于年齡等方面的限制，鄉鎮黨委書記繼續升遷的黃金時間只有幾年。況且，升任副縣級的，還需有在兩個不同鄉鎮任黨委書記的經歷。因此，對大多數鄉鎮黨委書記而言，這個職位已經到頂，被稱之為“天花板”干部。

那么，沖出“天花板”的副縣級干部，其仕途又將如何呢？一縣級主要領導說：在副縣級崗位上，可以讓你干到退休，而且還沒有脾氣。

由副縣級干部到縣委副書記，有9個崗位，8個臺階。即副縣級干部—政協副主席—人大副主任—政府副縣長—縣委常委（兼統戰部長）—政法委書記—縣委常委、副縣長—政府常務副縣長—縣委專職副書記。假設某人任副縣級干部時僅30歲，每個崗位僅需干3年即“進步”，干滿這9個崗位時已是57歲。而且，按照衡陽市委組織部規定，副縣級干部55歲即須退出領導崗位。

如此密集的臺階，居然是在同一個平臺上，讓人有艱難跋涉之感，攀登最上一級的，還只能是其中的佼佼者。

上例雖然是理論上的極端，但現實中在這幾個臺階輾轉、磋跎的也不在少數。

當定數確立時，變數就很大了。座談時，一縣級主要領導毫不隱晦地表達了這一觀點。

變數有正常變數和非正常變數之分。正常變數是積極的，如某人在醞釀提拔時沒有發現問題，公示時被檢舉揭發得以糾正，這是正常變數。非正常變數包括四種情況：一是個別領導打招呼，因壓力導致的變數；二是候選人托關系，找門路，礙于情面導致的變數；三是為達不可告人的目的，一些人亂告狀、告惡狀，組織上怕承擔風險而導致的變數；四是選任出發點的變數。一些人將權力作為個人資源，與候選人作近期或遠期交易。

座談中，許多領導表示，上述四種變數，最難以容忍的還是后面兩種。

另辟蹊徑的機緣

鄉鎮領導要在眾多候選者中脫穎而出，必須經歷許多臺階，還要經歷許多變數。按照正常程序，要攀上縣級領導層必然難上加難，這就必須另辟蹊徑了。

一是招考。招考是選拔年輕干部最為便捷的方式。衡陽市今年就面向全市公開招考100名縣處級后備領導干部，通過建立人才庫，以備急時之需。

二是下派。下派的優點就在于，打破了傳統上的論資排輩和逐級提拔的框框，因而具有年齡上的優勢。

三是經過團委升任。《黨章》第五十條規定：“團的縣級和縣級以下各級委員會書記……可以列席同級黨的委員會和常務委員會的會議。”該規定實際上就是讓團委書記跟班學習，通過耳濡目染，學會決策和處理問題的技巧，為盡快進入縣級班子儲備力量。

四是特殊需要。按照規定，在縣級班子的6個副職中，必須有一個是非中共黨員，有一個是35歲以下，有一個是女性，如某人同時具備三個條件，結果是皆大歡喜。

當然，上述四條捷徑還不足以滿足縣級班子對人才的需求，由于各縣均看重有鄉鎮經歷的干部，這就需要從鄉鎮黨委書記當中遴選。

鄉鎮黨委書記提拔到縣級崗位上來，必須具備三個方面的條件：

一是自身條件。包括品德、學識、政績等三個方面。

二是人緣。人緣包括兩個方面：一是自身的活動能力，在領導圈子里結交的寬窄。人緣關系廣泛，民主推薦的傾向性就大；關系狹窄，就有可能被忽略。二是有政治背景的親朋好友，同學同事。

三是區位優勢。同樣在鄉鎮工作，區位的好壞直接影響到鄉鎮黨委書記的升遷與否。如城關鎮，由于資源集中，政績突出，任職一至兩屆的黨委書記，都能解決副縣級非領導職務，或者直接升任副縣長。

衡陽縣溪江鄉黨委書記陽武元，這個有著研究生學歷、能力較強、政績突出的黨委書記，對自己的政治前途并不看好，“本人長年在鄉鎮，與上級領導接觸少，沒有靠山”。當我們問到組織上可能對他的安排時，回答是：卸任后回縣直某局任局長，或者到縣委、縣政府綜合部門任副職。不過，相對于鄉鎮里的其他同事，他已經是很滿足的。

困局與破局

在縣鄉，大批優秀人才被積壓，無法走出沒有止境的臺階，就有如設下一個困局，將他們的志向、抱負囿于狹小的天地，消磨在無休止的等待中。

這個困局是如何形成的呢？

2002年中央頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》），引入了民主推薦程序和集體討論的規定。在一定程度上避免了長官意志、一言堂和缺乏透明度的弊端，因而是一大進步。但《條例》仍然規定干部任用的“逐級提拔”、“全額定向推薦”，這就仍未擺脫傳統的干部選拔任用模式。

在縣鄉，情況與中央、省、市有很大不同。中央、省、市提拔一級是進一大步，縣鄉干部提拔一級則可能仍在原地踏步。況且，縣鄉的級別低，臺階多。

《條例》試圖引入民主測評、集體研究、討論等程序來發現人才，為干部任用機制注入活力，但在實踐中卻并不樂觀。

那么，如何才能走出這困局？

在與縣鄉干部的接觸中，我們感到，確有許多經驗豐富、思維敏捷、見解獨到的人才，局限在縣鄉狹窄的天地里，擠在擁堵的仕途上。疏通渠道，盤活人才，就必須變人才的屬地所有為社會所有，打破地域界限，廣辟渠道，建立合理的人才流動機制，為他們聰明才智的充分發揮創造條件。

而在目前黨政干部的招聘中，一般都附有工作年限、任職年限、行政級別、性別等條件，這些限制在相當程度上，為人才輩出設下了關卡。在縣鄉，由于行政級別低，熬到當地主要領導，年齡又偏大，他們雖有能力、才華和抱負，但在較高層次的招聘中，只能望洋興嘆。我們認為，注重一定的工作經歷是必要的，但過多地設卡，只會埋沒人才。招聘人才，講究的是職、能相符，位、才相配。因此，要做到真正地延攬人才，就必須不拘一格，破除諸多限制。

目前，干部選任制度的弊端，突出地表現在提名階段和任命后的跟蹤考察。提名階段的主要問題是缺乏陽光。任命后跟蹤考察的主要問題體現在重任命，不重考察，致使一些原本看好的干部也紛紛落馬。筆者曾對一些實行公推直選的鄉鎮進行過調查，結論是：不能把民主程序貫穿始終的公開選拔，這是因為，任命制中的提名人，至少要為用人失誤承擔道義上的責任。相反，只在個別環節上運用民主的選拔，沒有相應的責任人，集體負責變成誰都不負責。

座談時，一縣級主要領導提出：用伯樂來相馬，用制度來約束，用民主來檢驗。用伯樂相馬，即對伯樂實行舉薦責任追究制；用制度約束，即通過制度規范被舉薦人的思想和行為；用民主來檢驗，即對干部評價機制進行改革，評價的主體應是群眾，而不是單一的組織部門，評價的結果應在一定范圍內公開。我們認為，這種干部選拔方式雖有一定道理，但不具有普遍意義。這是因為千里馬雖常有，伯樂卻不常有。況且，誰是伯樂，又有何客觀評價標準？

加強黨政干部任用制度的研究，一是要加強對提名權制度的研究。從源頭上防止一言堂、暗箱操作、權錢交易等腐敗現象的發生。二是要加強對民主測評制度的研究，完善民主測評的方式方法。使民主測評真正體現測評人的意愿。三是要加強對新任干部考察制度和評價機制的研究，了解和掌握任職干部的思想動態和工作狀態，防止和減少任職干部犯錯誤。