如何改革發(fā)改委

覃愛玲

3月14日，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定，批準(zhǔn)了這個(gè)方案。其中，將人口計(jì)生委研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)和原電監(jiān)會(huì)的職能并入國(guó)家發(fā)改委，使之管轄范圍進(jìn)一步擴(kuò)大；在職能轉(zhuǎn)變要求中，雖并未直接提及國(guó)家發(fā)改委，但涉及減少審批、下放地方權(quán)力和加強(qiáng)宏觀管理的具體條款，顯然與之密切有關(guān)。

而最新的人事調(diào)整后，國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)中有包括主任徐紹史及3位副主任在內(nèi)的4位中央委員，一個(gè)部委同時(shí)聚集4位中央委員，在國(guó)務(wù)院組成部門中極為少見。

中央政府在各種綜合事務(wù)上更為倚重國(guó)家發(fā)改委，同時(shí)希望其能放棄更多備受爭(zhēng)議的具體審批權(quán)限、注重宏觀管理，這一定位得到延續(xù)。

自改革開放以來多次中央機(jī)構(gòu)改革，對(duì)國(guó)家發(fā)改委及其前身（由于國(guó)家發(fā)改委數(shù)次更名，如非特別需要，以下均稱“國(guó)家發(fā)改委”）的職能定位一直是增強(qiáng)宏觀調(diào)控職能、減少微觀市場(chǎng)干涉。但多年后的今天，對(duì)它管得過多過細(xì)、過度干涉市場(chǎng)和地方自主性的議論達(dá)到了新的高點(diǎn)。如何從一個(gè)權(quán)能加重的機(jī)構(gòu)手中為市場(chǎng)爭(zhēng)取更大空間，成為各方高度關(guān)注的話題。

“大管家”

從微觀的油價(jià)、電價(jià)、火車票價(jià)和各種項(xiàng)目審批，到宏觀的5年規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和GDP數(shù)據(jù)等等，事無巨細(xì)，樣樣都管，權(quán)力大，對(duì)資源的控制力強(qiáng)，各地方政府和中央其他部委都對(duì)其抱怨繁多，卻又不得不聽命于之，成了事實(shí)上的“小國(guó)務(wù)院”——這是人們對(duì)國(guó)家發(fā)改委的普遍印象。

形式上與其他部委平級(jí)的國(guó)家發(fā)改委權(quán)力能夠無限膨脹，離不開上級(jí)需要和自身“攬權(quán)”兩大理由。

“國(guó)家發(fā)改委在其他部委和地方政府面前是‘大管家，在總理面前就是‘小媳婦。現(xiàn)在大家都說發(fā)改委攬權(quán)，其實(shí)發(fā)改委自己也覺得很冤，很多事發(fā)改委不想管，但總理說要你管，你能不管嗎？”國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員、中國(guó)投資協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張漢亞表示，其實(shí)國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部許多人也覺得挺委屈，天天加班，有忙不完的事。

在他看來，國(guó)家發(fā)改委許多對(duì)經(jīng)濟(jì)的行政管理手段與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則相背，應(yīng)該去除，無所不包的管理范圍也是大問題，但這些都并非發(fā)改委自己所能做主。現(xiàn)實(shí)是，無論出于對(duì)市場(chǎng)的不信任，或是短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的需要，政府仍然習(xí)慣于通過行政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，國(guó)家發(fā)改委不過是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

各級(jí)政府目前仍將GDP作為政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)之一，通過行政手段進(jìn)行管控，按照所需要的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)上相應(yīng)的項(xiàng)目數(shù)量，是確保GDP短期內(nèi)上升的最有效手段。據(jù)專家學(xué)者了解到的情況，在政府換屆之時(shí)，“十二五”規(guī)劃后3年的項(xiàng)目，許多已在去年完成審批。

張漢亞認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委還有不少職能，像醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、環(huán)保等，則是由于各職能部門管理不好，出了問題，才使得國(guó)務(wù)院不得不將許多重要事務(wù)都推過來。

與項(xiàng)目審批、行業(yè)政策等能帶給相關(guān)工作人員很大權(quán)能不同，這些關(guān)于“改革”的工作責(zé)任重大，卻因過于宏觀，現(xiàn)實(shí)好處有限，嚴(yán)重加大了相關(guān)工作人員的工作量，“沒有人會(huì)主動(dòng)想要這些工作”。

國(guó)家行政學(xué)院一位長(zhǎng)期研究行政體制改革的專家從行政架構(gòu)上深入地分析了國(guó)家發(fā)改委的功能。他認(rèn)為，中國(guó)目前的行政體制存在技術(shù)缺陷。國(guó)外許多行政首腦設(shè)有龐大的專門辦事機(jī)構(gòu)，一是輔助決策，二是綜合協(xié)調(diào)各部門工作。例如，美國(guó)的總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)龐雜，曾一度多達(dá)4800人。但中國(guó)的國(guó)務(wù)院在各部門以上，只有類似秘書班子的機(jī)構(gòu)，缺乏實(shí)質(zhì)性的決策能力和綜合協(xié)調(diào)能力，國(guó)家發(fā)改委很大程度上承擔(dān)了行政首腦輔助功能。

“各個(gè)部門提供的是鹽油醬醋和原料，而發(fā)改委作為綜合部門掌握全面情況，能把這些原料做成菜。領(lǐng)導(dǎo)喜歡看到的是成品，這個(gè)只有包羅萬象的發(fā)改委能較好地提供。”

中國(guó)的宏觀綜合部門不止國(guó)家發(fā)改委一個(gè)，而只有它成為集大權(quán)于一身的角色，比較公認(rèn)的看法是，國(guó)家發(fā)改委作為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留傳下來的權(quán)威經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理部門，有多年的積累，對(duì)整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行情況了解甚深，有一批人才，“能管好事”。所以“上面遇到麻煩事，后來都習(xí)慣交給它了”。

一位對(duì)國(guó)家發(fā)改委“攬權(quán)”頗有看法的學(xué)者在向記者談及對(duì)它的主要印象時(shí)，也不由得感慨：“里面工作人員的個(gè)人素質(zhì)相當(dāng)高。”

而一位國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部人士表示，另一大原因是，國(guó)家發(fā)改委出高官，已經(jīng)成為某種公認(rèn)模式，“上面領(lǐng)導(dǎo)說怎么做，就怎么做，所以就攬了一大堆事在身上”。

早期的國(guó)家計(jì)委主任都是更高級(jí)別官員兼管，第一任主任由一位中央人民政府副主席兼任，此后幾任負(fù)責(zé)人均由第一副總理、副總理或國(guó)務(wù)委員兼任。從1993年開始，國(guó)家發(fā)改委主任不由更高級(jí)別官員兼任，但卸任后，均獲副總理、政協(xié)副主席或人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)等高職位。

任何權(quán)力都有自我強(qiáng)化的傾向。有了上面給予的種種職權(quán)，自己包攬更大權(quán)力，缺乏改革主動(dòng)性和積極性，這是對(duì)國(guó)家發(fā)改委的普遍批評(píng)。

坊間曾廣泛流傳國(guó)家發(fā)改委“處長(zhǎng)治國(guó)”一說。一個(gè)國(guó)家發(fā)改委實(shí)權(quán)部門的處長(zhǎng)、乃至普通工作人員，因?yàn)楣ぷ鞯奶厥庑裕治站薮髾?quán)力。張漢亞承認(rèn)，國(guó)家發(fā)改委相關(guān)職能部門的一些工作人員，的確存在這種情況，“上面給了權(quán)，就想用到極致”。

十年進(jìn)退

自1952年以“國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)”之名成立起，這一機(jī)構(gòu)經(jīng)歷漫長(zhǎng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、初期改革時(shí)代、直至90年代后中國(guó)確定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，長(zhǎng)期承擔(dān)著中國(guó)政府對(duì)綜合經(jīng)濟(jì)規(guī)劃管理的職能。在中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，作為政府管控經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要部門，國(guó)家發(fā)改委的職能轉(zhuǎn)變，被普遍當(dāng)作政府與市場(chǎng)邊界的重要標(biāo)志。

改革國(guó)家發(fā)改委，首先要清晰界定政府和市場(chǎng)的邊界，將屬于市場(chǎng)的部分從其職能中剝?nèi)ィ@一多年來從業(yè)界到政府文件公認(rèn)的基本原則，囿于慣性或種種利益原因，很難實(shí)行。近10年來，更被認(rèn)為權(quán)力回潮，不斷侵蝕市場(chǎng)邊界。

梳理歷次制度改革，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家發(fā)改委的經(jīng)濟(jì)管理職能一直處在不斷調(diào)整之中，也曾有過權(quán)力被嚴(yán)重削弱之時(shí)，卻有極強(qiáng)的“自我恢復(fù)”能力。

1998年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，國(guó)務(wù)院將煤炭工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部和國(guó)內(nèi)貿(mào)易部等10個(gè)原部級(jí)經(jīng)濟(jì)部門分別改組為國(guó)家局，交由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理。一時(shí)，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委被稱為“小國(guó)務(wù)院”。當(dāng)時(shí)的說法是，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)近期宏觀調(diào)控，而國(guó)家計(jì)委負(fù)責(zé)中長(zhǎng)期計(jì)劃。這種明顯的競(jìng)爭(zhēng)，使得計(jì)委處于權(quán)力低谷。

但不久，情況即發(fā)生了改變。從《人民日?qǐng)?bào)》2001年1月頭版《奏響發(fā)展主旋律國(guó)家計(jì)委轉(zhuǎn)變職能側(cè)記》一文的記載，可以看出其受到中央肯定的部分原因：1998年春節(jié)前夕，亞洲金融危機(jī)蔓延，國(guó)務(wù)院緊急召集相關(guān)部委會(huì)議，要求研究對(duì)策。國(guó)家計(jì)委春節(jié)假期不休息，立即著手工作，從3月起，計(jì)委各司局更是“白天進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，晚上加班加點(diǎn)工作”，到6月上旬，向銀行推薦項(xiàng)目貸款1400多億元，決定新開工大中型項(xiàng)目72個(gè)，總投資1245億元。6月底，中央政府表示，“擴(kuò)大內(nèi)需始見成效”。

經(jīng)歷過2008年國(guó)務(wù)院4萬億剌激方案應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的人們，對(duì)這一幕想必相當(dāng)熟悉。

至2003年的下一輪機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家發(fā)改委不僅擺脫了需要與國(guó)家經(jīng)貿(mào)委競(jìng)爭(zhēng)宏觀經(jīng)濟(jì)綜合調(diào)控的職能的局促，將已被撤銷的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)改造投資管理等眾多經(jīng)濟(jì)管理職能劃入，更將曾經(jīng)風(fēng)云一時(shí)的改革先鋒機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院體改辦收入囊中，成為名副其實(shí)的“小國(guó)務(wù)院”。

此后，雖然2008年的機(jī)構(gòu)改革方案中明確說明，國(guó)家發(fā)改委要集中精力抓好宏觀調(diào)控，進(jìn)一步減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，縮減下放投資審批權(quán)限，并將工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)劃給新組建的工信部承擔(dān)。

然而，5年過去了，當(dāng)年方案中規(guī)定應(yīng)劃予工信部的行業(yè)所涉的固定資產(chǎn)投資管理職責(zé)仍在國(guó)家發(fā)改委手中。2012年，第一任工信部長(zhǎng)李毅中離職時(shí)，仍為此事“念念不忘”，可見國(guó)家發(fā)改委自身權(quán)力固化的程度。

2008年11月，當(dāng)國(guó)務(wù)院做出“4萬億擴(kuò)大內(nèi)需計(jì)劃”應(yīng)對(duì)新的金融危機(jī)之時(shí)，國(guó)家發(fā)改委再次成為手持待批項(xiàng)目地方官員云集場(chǎng)所，其權(quán)能無論是對(duì)上還是對(duì)下，都得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

而逐級(jí)被遺忘的，是簡(jiǎn)政放權(quán)等市場(chǎng)化改革的政策。一個(gè)例子是，在涉及發(fā)改委核心審批權(quán)的投融資體制領(lǐng)域內(nèi)，還是2004年出臺(tái)的改革方案在起作用，甚至連這樣的階段性成果，張漢亞也表示，“在執(zhí)行中會(huì)出問題，有些項(xiàng)目的權(quán)力，例如鋼鐵，又給收回來了。”

有學(xué)者戲稱，國(guó)家發(fā)改委是“發(fā)展自己，改革別人”。國(guó)家發(fā)改委近年來對(duì)市場(chǎng)介入的進(jìn)一步加大，正是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制整體上弱化的一個(gè)縮影。

改革發(fā)改委

不少市場(chǎng)派專家學(xué)者呼吁，為保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主發(fā)展，應(yīng)當(dāng)撤銷國(guó)家發(fā)改委，簡(jiǎn)政放權(quán)，讓各部門各司其職，讓市場(chǎng)起到資源配置的基礎(chǔ)作用。多位行政管理專家認(rèn)同的觀點(diǎn)則是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府很多也有一個(gè)綜合規(guī)劃部委，問題不在于取消國(guó)家發(fā)改委，而是讓國(guó)家發(fā)改委剝離與微觀市場(chǎng)有關(guān)的具體職能，專注于經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)預(yù)警、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策制定等宏觀事務(wù)。

但10多年的經(jīng)驗(yàn)顯示，像目前這樣讓國(guó)家發(fā)改委自己改革自己，并不可行。不少人開始懷念曾經(jīng)專事改革的高層機(jī)構(gòu)國(guó)家體改委，呼吁另建一個(gè)類似的高層次改革機(jī)構(gòu)，進(jìn)行改革的頂層設(shè)計(jì)并監(jiān)督促進(jìn)改革。

在關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的記者會(huì)上，中編辦副主任王峰坦承，的確曾考慮過要不要另設(shè)一個(gè)單獨(dú)的高級(jí)別改革機(jī)構(gòu)，并表示，有“三個(gè)拿不準(zhǔn)”：現(xiàn)在和當(dāng)初不同，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立起來了，深化改革的問題，需要各個(gè)部門結(jié)合發(fā)展中的問題去加以研究、加以解決，要不要再搞一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)，拿不準(zhǔn)；現(xiàn)在的改革是全方位的改革，一個(gè)機(jī)構(gòu)把所有的改革內(nèi)容都統(tǒng)籌起來，干得了干不了，沒把握，改革的范圍太寬了；這幾年在各個(gè)領(lǐng)域的改革，成立了諸多專門負(fù)責(zé)改革的高層協(xié)調(diào)機(jī)制，成效非常明顯，現(xiàn)在的體系不用，重新再搞一個(gè)機(jī)構(gòu)來推進(jìn)方方面面的改革行不行，拿不準(zhǔn)。

國(guó)家行政學(xué)院教授馬慶鈺認(rèn)為，一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的辦法是，將國(guó)家發(fā)改委的“改革”職能分拆出來，合并到中央編制辦公室。中編辦屬正部級(jí)單位，歷任編委主任都是國(guó)務(wù)院總理兼任，級(jí)別足夠高，本身又負(fù)有對(duì)全國(guó)黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理職能改革設(shè)計(jì)的職能，從職能和權(quán)力方面都是可以主導(dǎo)改革的現(xiàn)成平臺(tái)。至少，有了這樣強(qiáng)力的第三方權(quán)力部門進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)家發(fā)改委的改革應(yīng)該會(huì)取得更好的成效。

另一位國(guó)家行政學(xué)院的行政管理專家也慨嘆，當(dāng)年要是將體改辦合并到中編辦而非國(guó)家發(fā)改委，可能現(xiàn)在國(guó)家發(fā)改委的職能不會(huì)這么無所不包而沒有章法。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入深水區(qū)之時(shí)，將曾經(jīng)的改革主要推動(dòng)機(jī)構(gòu)國(guó)家體改委的權(quán)力弱化，并入有“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)大本營(yíng)”之稱的國(guó)家計(jì)委內(nèi)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，確有不合理之處。

對(duì)于此次機(jī)構(gòu)改革方案中要求國(guó)家發(fā)改委轉(zhuǎn)變職能的作用，馬慶鈺表示，由于方向和職能要求很具體，減少審批、收費(fèi)和登記，對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目審批權(quán)下放等規(guī)定都比較清晰而切中要害，“應(yīng)該能起到一定作用”。