淺析對國有資產監督機制及其法律責任

陸娜

摘 要：對國有資產的監督和管理是社會主義國家應該有職能。只有履行監督才能保證國有資產的保值和增值。作者從國有資產監督機制及其法律責任兩個角度來分析國有資產的監督問題。

關鍵詞：國有資產；監督；法律責任

一、國有資產監督的概念

廣義的國有資產，包括國有及國有控股企業、國有參股企業和金融機構中的國有資產。狹義的國有資產，則不包括和金融機構中的國有資產。國有資產監督則是指有關機構和組織對國有資產增值保值等問題的監督。

二、我國國有資產的監督管理機制

《企業國有資產法》規定了企業國有資產監督機制。從主體上看，主要有以下五種：

1.立法機關的監督。《企業國有資產法》規定，各級人民代表大會常務委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執法檢查等，依法行使監督職權。監督主體是各級人民代表大會常務委員會，監督的內容是企業國有資產管理情況和《企業國有資產法》的實施情況，監督的對象是本級人民政府和與《企業國有資產法》實施有關的公民、法人和其他組織。監督的方式有：①聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況報告：②聽取和審議本級人民政府國有資產監督管理情況的報告；③組織對本法實施情況的執法檢查等。當然，除了上述監督方式外，各級人民代表大會常務委員會還可以依據憲法和監督法的規定，通過其他形式對國有資產管理工作行使監督權。

2.政府監督。國有資產監督管理機構和政府有關部門、機構根據本級人民政府授權，作為履行出資人職責的機構，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。國務院和地方人民政府應當對其授權履行出資人職責的機構履行職責的情況進行監督，這屬于政府內部監督的一種形式。監督的內容主要包括：①履行出資人職責的機構是否在法定職權范圍內履行職責；②履行出資人職責的機構是否按照法定程序履行職責；③履行出資人職責的機構是否有效履行職責。

3.審計監督。國務院和地方人民政府審計機關依照《審計法》的規定，對國有資本經營預算的執行情況和屬于審計監督對象的國家出資企業進行審計監督。《審計法》第21條規定，對國有資本占控股地位或者主導地位的企業、金融機構的審計監督。因此，屬于審計監督對象的國家出資企業包括國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本占控股地位或者主導地位的企業（包括國有金融機構）。

4.履行出資人職責的機構的監督。國家出資企業依法自主地進行生產經營活動，履行出資人職責的機構有權對同家出資企業的生產經營活動進行監督。《企業國有資產法》規定，履行出資人職責的機構可以通過委托會計師事務所對企業的年度財務會計報告進行審計。具體情況分兩種：一是履行出資人職責的機構可以根據需要委托會計師事務所對國有獨資企業、國有獨資公司的財務會計報告進行審計。二是通過股東會或者股東大會作出決議，由國有資本控股公司聘請其指定的會計師事務所對公司財務會計報告進行審計。需要指出的是，與人大常委會的監督、人民政府的監督和審計監督不同，履行出資人職責的機構監督的權力來源是出資人的權能，而不是公務管理服務職能。

5.社會公眾監督。國務院和地方人民政府應當依法向社會公布國有資產狀況和國有資產監督管理工作情況，接受社會公眾的監督。任何單位和個人有權對造成國有資產損失的行為進行檢舉和控告。

三、國有資產監督的法律責任

1.履行出資人職責的機構、工作人員及其委派的股東代表的法律責任。（1）履行出資人職責的機構有下列行為之一的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：①不按照法定的任職條件，任命或者建議任命國家出資企業管理者的；②侵占、截留、挪用國家出資企業的資金或者應當上繳的國有資本收入的；③違反法定的權限、程序。決定國家出資企業重大事項，造成國有資產損失的；④有其他不依法履行出資人職責的行為。造成國有資產損失的。（2）履行出資人職責的機構的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，尚不構成犯罪的，依法給予處分。（3）履行出資人職責的機構委派的股東代表未按照委派機構的指示履行職責，造成國有資產損失的，依法承擔賠償責任；屬于國家工作人員的，并依法給予處分。

2.國家出資企業的董事、監事、高級管理人員。國家出資企業的董事、監事、高級管理人員有下列行為之一，造成國有資產損失的，依法承擔賠償責任；屬于國家工作人員的，并依法給予處分：①利用職權收受賄賂或者取得其他非法收入和不當利益的；②侵占、挪用企業資產的；③在企業改制、財產轉讓等過程中，違反法律、行政法規和公平交易規則，將企業財產低價轉讓、低價折股的；④違反本法規定與本企業進行交易的；⑤不如實向資產評估機構、會計師事務所提供有關情況和資料，或者與資產評估機構、會計師事務所串通出具虛假資產評估報告、審計報告的；⑥違反法律、行政法規和企業章程規定的決策程序，決定企業重大事項的；⑦有其他違反法律、行政法規和企業章程執行職務行為的。

國家出資企業的董事、監事、高級管理人員因上述行為取得的收入，依法予以追繳或者歸國家出資企業所有。履行出資人職責的機構任命或者建議任命的董事、監事、高級管理人員有上述行為之一，造成國有資產重大損失的，由履行出資人職責的機構依法予以免職或者提出免職建議。國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監事、高級管理人員違反本法規定，造成國有資產重大損失，被免職的，自免職之日起5年內不得擔任國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監事、高級管理人員。造成國有資產特別重大損失，或者因貪污、賄賂、侵占財產、挪用財產或者破壞社會主義市場經濟秩序被判處刑罰的，終身不得擔任國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監事、高級管理人員。

3.評估、審計等中介機構的法律責任。接受委托對國家出資企業進行資產評估、財務審計的資產評估機構、會計師事務所違反法律、行政法規的規定和執業準則。出具虛假的資產評估報告或者審計報告的，依照有關法律、行政法規的規定追究法律責任。

4.其他法律責任。鑒于關聯方交易、國有資產轉讓等交易活動容易出現國有資產流失情況，《企業國有資產法》在規定了相關主體的法律責任之外，還特別規定：在涉及關聯方交易、國有資產轉讓等交易活動中，當事人惡意串通，損害國有資產權益的，該交易行為無效。這與《合同法》第52條關于“惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益”的合同無效的規定相銜接。另外，違反《企業國有資產法》規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。