治理公款吃喝：制度剛性與國外經驗

“不完全統計”的中國公款吃喝支出

據某網站的“不完全統計”，中國的公款吃喝支出，1989年為370億元，1994年突破1000億元大關，2002年達2000億元，2005年突破了3000億元大關，2010年和2011年，每年至少1萬億元。

美國《商業觀察》一篇文章稱，中國官方用于吃喝的支出每年高達數百億美元，幾乎相當于中國的國防支出。

上百個紅頭文件，為啥管不住公款吃喝的嘴？

構建剛性制度才是治本之策

解決公款吃喝問題，關鍵是要對問題有智慧的認識。理論與實踐證明，制度創新、構建鋼鐵般堅硬的制度網絡，是做好人員、事務和活動管理的根本出路所在。制度是規制行為正式和非正式的規則。法律、法規、政策等明文規定是正式或比較正式的有“硬度”的規則，而習俗、民風、口頭要求、講話精神等屬于非正式的“軟性”規則。“軟”、“硬”兼施，必有所成。

制度是資本，制度資本的價值僅次于人力資本而大大高于物力資本。換句話說，人才比制度重要，而制度比金錢重要。正因為如此，制度資本的投資和獲取難度極大。簡單程序、小范圍投票、一紙文件、幾次講話，不可能形成有意義的制度安排。即使強制“出臺”也會因為難以被當事者接受而無法落實。

制度創新與建設要像引進“外資”一樣，借鑒國際先進經驗。在很大程度上，制度借鑒遠比資本引進重要。引進新的制度安排，要在了解內容、分析功能、明確適用條件的基礎上，根據本國實際情況和需要，制定出新的制度方案，再經過充分討論和廣泛征求意見與建議之后，由立法機關或政府部門頒布、實施。一旦實施，任何人都得遵守，一個例外，就會讓制度的嚴肅性和權威性喪失，剛性結構轟然倒塌。

用剛性制度治理公款吃喝問題才是治本之策。要通過建立嚴格的制度實現三個目的：管住錢、管住人和管好環境。剛性的制度要發揮三方面的行為約束和規范作用。一是“吃不到”。讓想大吃大喝的公職人員無法從公共財政中獲得支持，無法報銷餐費，想吃就自掏腰包。二是“不敢吃”。讓大吃大喝、鋪張浪費，涉嫌違紀、違法公款吃喝的人不敢吃。不只是不敢用公款吃喝，接受權力覬覦者或利用者的宴請也不可以。三是“不想吃”。即使有機會和條件，也會出于自身健康、高質量生活追求和社會資源節約的考慮，而放棄不當的、過度的吃喝。

瑞典、美國、日本等“三管齊下”治理公款吃喝

剛性的制度建立和完善，需要借鑒國外經驗。瑞典用“火眼金睛”保證公費支出高效透明。政府各部門的公務資金額度由中央政府決定，政府部門的所有決策和執行都要受到議會的嚴格監督。議會下屬的部門和機構在監督政府時各有分工，一雙雙“火眼金睛”使得政府各部門力求做到最佳，尤其是在公費支出上更加嚴格律己。因此，瑞典政府官員公款大吃大喝的事根本不可能發生。

在美國，國會和地方議會制定了很多相關法律控制和監管公款吃喝，如著名的“牙簽法案”。規定企業或者說客不得擺宴席請官員吃飯，舉辦“酒會”可以，酒會上所有的食品都只能用“牙簽”或者用手拿著吃，不得有正式的飯菜。在美國餐館消費需要納稅20%，而納稅和小費不能報銷，即便是美國總統請客吃飯花費10萬美元，也得自掏腰包付2萬美元的稅和1萬多美元的小費。

日本為解決公款吃喝問題于1996年專門頒布了一項法令，法令規定，每次宴請要經過三層審查才能通過預算。到年底，請誰吃喝要向議會報告，還要向納稅人公開：請的誰、吃的什么、喝的什么、誰作陪、達到什么效果等等，一一記錄、逐項審核；審核不過，宴請者就得自己掏腰包。另外，從1994年起，日本各地陸續建立了民間行政觀察員制度，對政府行為進行監督，檢查納稅人的錢到底是怎么用的，他們時常向政府提意見，要求公開財務。

所謂“他山之石”無需多談，形式可能有異，但內在邏輯和目的相同。簡而言之就是“三管齊下”——“管住錢、管住人和管好環境”，讓意欲大吃大喝的公共權力行使者“吃不到”、“不敢吃”和“不想吃”。

完善和堅決執行剛性制度，管住吃喝的嘴

對照國際經驗，之所以認為我們“上百個紅頭文件，管不住一張嘴”，一定是在“管錢、管人和管環境”方面做得不到位。對“公款”的配置與使用管理與監督不到位、對黨員干部的管理和監督不到位、對社會環境的建設與管理不到位，根本上是制度建設不到位。領導講話和批示雖能夠即時發生效力，迅速掀起治理風潮；但是，事實證明，在一段時間后，領導講話和批示常常會被有意或無意地拋到腦后。而制度化或法制化所產生的作用力更為強大和持久。

第一，通過法制化堵住公共財政的漏洞。“三公消費”公開透明是必要手段，但還遠遠不夠。變通支出的辦法有很多，比如行政部門直接支配的調研費、課題研究費等完全可以轉化為吃喝、游玩的費用；還有各種“專項經費”的立項、分配和使用環節也大有文章可做。因而，應當制定或完善公共財政管理的法律、法規，明確“三公消費”標準和公務員個人公務消費額度，嚴格報銷制度，逐步實現電子化支出和結算，杜絕發票造假行為。用法制化堵住漏洞，切斷公款吃喝的支付渠道。

第二，重點管好黨內中高級領導干部。制定《中國共產黨紀律處分條例實施細則》，細化內容，加重處罰，嚴格“執法”，維護黨紀尊嚴，對公款吃喝違規違紀的黨員干部實行“一票否決”制。一旦被紀檢監察人員查獲，或遭到檢舉后查實，無論職務多高、背景多硬都一律依規、依法處理，并以“污點”記錄在案，5～10年內不得提拔重用。

第三，厲行節約，嚴禁鋪張浪費。通過經濟的和非經濟手段治理過度吃喝行為在內的資源浪費行為。即使花自己的錢，消耗和浪費的也是社會的資源。對此，可借鑒美國經驗，加收20%餐飲消費稅。消費稅與餐費分項收取，讓消費者清楚地知道消費餐飲付出的“額外”費用。還可以試行公眾和媒體實名有獎舉報餐飲浪費制度，將餐后剩余的飯菜酒水拍照舉報，由相關部門對餐館和消費者作出高額罰款處罰，將罰款的50%獎勵舉報者。

第四，加強和優化公眾自媒體監督機制。國家和地方領導人及紀檢監察部門要高度重視民眾通過微博、博客、微信、錄音、錄像等技術手段，對公職人員進行的自媒體監督，收集公眾利用自媒體方式的舉報信息，繼續肯定和鼓勵網民的實名舉報行為。

總之，通過法制化形成有硬約束力的正式規則系統，輔之以工作作風和精神文明建設中形成的對黨員干部行為軟約束的非正式規則體系，“軟”、“硬”結合，可以演化出鋼鐵般強化制度的系統網絡，逐步實現根治公款大吃大喝問題，而在這一過程中，監督者有效發揮作用則是關鍵所在。

（作者系北京師范大學管理學院教授、博導，北京市第十二、十三、十四屆人大代表）