中國新一輪“圈縣熱”考驗城鎮化破局之道

近期，中國不少城市陸續進行大手筆的“撤縣建區”行政區劃調整，一波席卷東中西部的“圈縣熱”悄然興起。這股風潮在沖擊中國現行行政區劃格局的同時，也考驗著各級政府新型城鎮化的破局之道。

備受關注的江蘇省會南京市行政區劃調整方案日前獲得國務院批復，原四區合并為二，僅存的溧水和高淳兩縣，分別在原區劃范圍內撤縣建區。南京市民政局局長陳學榮說，撤縣建區將消除縣與主城的政策差距，利于市區的人才、資金、產業向兩地集聚，而兩地資源也將得到更好的開發和利用。

撤縣建區還在中國很多地區上演。在西部，以云南省昆明市為例，2011年年底呈貢縣成功實現撤縣建區后，下轄6區4縣3自治縣1縣級市的昆明市，除祿勸彝族苗族自治縣和尋甸回族彝族自治縣兩地暫未提出撤縣建市（區）之外，其余縣都啟動了建市（區）計劃。

而據記者粗略統計，眼下僅貴州、云南、陜西三個省份，提出撤縣設市（區）的縣份就超過40個。

分析人士稱，撤縣建區是中國地方政府權力關系的重構，將在客觀上推動當地的城鎮化發展，促使縣域經濟盡快擺脫農業為主的單一發展路徑，釋放更多增長潛力。

“市管縣不適應經濟發展需求，近年來撤縣建區工作一直在上報。”原高淳縣政府一名工作人員表示，一些縣撤縣建區后，贏得改革先機，城鄉協調發展突飛猛進，“我們看在眼里急在心中”。

南京市江寧區2000年撤縣建區，經過十多年發展，已相當于中等收入國家和地區的水平：地區生產總值從當初的不足百億，躍升到2011年的近760億元，較撤縣建區前增長了6倍多；人均GDP從2000年的1528美元上升到2011年的逾1萬美元，同樣是之前的6倍多。

復旦大學社會科學基礎部教授高國希認為，對轄區人口、產業體系等已經融入城市、成為城市核心部分的縣，撤縣建區符合發展規律，能夠激發區域活力，“打個比方，就是‘喚醒了沉睡的雄獅”。

但撤縣建區也非全無風險，如果操之過急、單純追求速度，也可能出現建區之后經濟社會發展勢頭減弱的問題，高國希將其稱為“雄獅”變“綿羊”。

“撤縣建區能帶來一些好處，但也意味著原來很多決策權將被上收，發展自主權受限?！备邍Ｕf，是否撤縣建區、如何撤縣建區，要視具體情況而定。

中國新型城鎮化破題，必須直面行政區劃調整挑戰，而其中“財政蛋糕怎么分”是繞不開的焦點。一些專家認為，個別地市熱衷撤縣建區，動因之一是當前“市管縣”財政體系與“省管縣”財政體系之間的矛盾。

“省直管縣”后，縣級直接與省財政發生結算關系，將不可避免地削弱地市級政府的財力。在這一背景下，不乏一些地級市政府擔心所轄縣份脫離自己管轄，因而加速撤縣建區。

一些學者則擔心地方政府在利用“新型城鎮化”的名義推進撤縣建區過程中，損害農民土地利益。

還有一些研究人士提醒，撤縣涉及的農民問題，會在一定時期內突出表現為農民既沒有享受到“市民”的社會保障待遇，又將失去國家惠農政策給予的補貼等，對此應當引起足夠重視。