工傷先行支付：法律亮點(diǎn) 執(zhí)行難點(diǎn)

這一“工傷保險(xiǎn)待遇先行支付制度”，被認(rèn)為是工傷勞動(dòng)者保護(hù)史上的重要里程碑，也是社會(huì)保險(xiǎn)法的一大亮點(diǎn)。不過(guò)法律實(shí)施近兩年來(lái)，這一亮點(diǎn)卻成了執(zhí)行的難點(diǎn)。

希望與失望

來(lái)自湖南的陳菊香2009年2月開(kāi)始在廣東佛山一家裝飾工藝廠工作，用香蕉水擦洗仿古磚。幾個(gè)月后，陳菊香感到身體不適，隨后被廣東省職業(yè)病防治醫(yī)院診斷為職業(yè)性慢性重度苯中毒。經(jīng)佛山市禪城區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局認(rèn)定，陳菊香為工傷。

2009年11月，陳菊香前往佛山市第二人民醫(yī)院住院治療，每天需用藥物控制病情，身邊還需要醫(yī)護(hù)人員照顧，醫(yī)療負(fù)擔(dān)很重。而她所在的工作單位既沒(méi)有為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)，又拒絕支付大額的醫(yī)療費(fèi)用，陳菊香一家陷入困境。

就在陳菊香艱難度日的時(shí)候，工傷先行支付制度的實(shí)行讓她看到了希望。2011年8月，陳菊香的家屬根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，請(qǐng)求佛山市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局先行墊付工傷醫(yī)療費(fèi)。得到的答復(fù)卻是：“廣東省還沒(méi)有針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法的實(shí)施制定實(shí)施細(xì)則，所以不能操作……”

反復(fù)爭(zhēng)取仍然沒(méi)有下文，陳菊香滿(mǎn)腔的希望化作失望。據(jù)記者了解，類(lèi)似的案例自社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施以來(lái)不是少數(shù)，相關(guān)部門(mén)用以搪塞的借口一般有這么幾個(gè)：“沒(méi)有實(shí)施細(xì)則”“沒(méi)有先例”“沒(méi)有接到上級(jí)通知”等。

其實(shí)在社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施的同時(shí)，人力資源和社會(huì)保障部就頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》，為先行支付的具體實(shí)踐提供了初步的操作指引；2012年又印發(fā)《工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程》，進(jìn)一步為先行支付經(jīng)辦流程提供了參考。不過(guò)在地方，對(duì)這一制度的執(zhí)行普遍缺乏積極性。

顧慮重重

北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)義聯(lián)）長(zhǎng)期致力于工傷維權(quán)，并對(duì)工傷先行支付制度進(jìn)行了跟蹤研究。負(fù)責(zé)這一研究的葉明欣告訴記者，目前在省一級(jí)基本還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，這為一些地方的推諉提供了借口。而在推諉的背后，是相關(guān)部門(mén)對(duì)這一政策更深層次的顧慮。

一是擔(dān)心給工傷保險(xiǎn)基金帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)和壓力。雖然法律規(guī)定，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還，但未參保的企業(yè)往往不規(guī)范，沒(méi)有足夠的財(cái)產(chǎn)，追繳回的可能性不大。在這種情況下，一些地區(qū)認(rèn)為先行支付可能會(huì)影響到對(duì)已參保職工的待遇支付。

二是擔(dān)心增加工作負(fù)擔(dān)。過(guò)去，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要是執(zhí)行待遇發(fā)放的職能，但如實(shí)行先行支付制度，則相關(guān)單位還要承擔(dān)調(diào)查、決策、追繳等新職能，原有的人力、物力和知識(shí)水平將無(wú)法適應(yīng)。同時(shí)按照相關(guān)法律，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也沒(méi)有被賦予追償?shù)穆毮芘c權(quán)力。

此外，財(cái)務(wù)、審計(jì)上配套措施的缺位，也讓相關(guān)工作人員對(duì)具體情況無(wú)法操作。

例如，“用人單位拒不支付”究竟應(yīng)該以何種形式來(lái)證明？制度生效前發(fā)生工傷的是否適用先行支付制度？追償失敗在財(cái)務(wù)上如何核銷(xiāo)，從而通過(guò)審計(jì)？如果工作人員按照自己的理解行事，發(fā)生了問(wèn)題，如何承擔(dān)責(zé)任？這些具體的顧慮，也讓先行支付制度遭遇落實(shí)難。

權(quán)益的大門(mén)還要自己去撞開(kāi)

先行支付制度是工傷勞動(dòng)者保護(hù)史上的重要里程碑。現(xiàn)實(shí)中，一些用人單位沒(méi)有為勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)，在發(fā)生工傷事故或者職業(yè)病后，又往往拒絕進(jìn)行醫(yī)療救治和支付其他工傷保險(xiǎn)待遇，使工傷勞動(dòng)者陷入極大的生存困境。

義聯(lián)主任黃樂(lè)平說(shuō)，工傷勞動(dòng)者是弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)，而我國(guó)的工傷待遇索賠程序又十分復(fù)雜和煩瑣，要經(jīng)過(guò)勞動(dòng)仲裁、一審、二審甚至強(qiáng)制執(zhí)行程序，可長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，令許多人望而生畏。

“正因?yàn)槿绱耍刃兄Ц吨贫荣x予工傷勞動(dòng)者法定權(quán)利，工傷保險(xiǎn)基金有義務(wù)在用人單位不支付的情況下及時(shí)向勞動(dòng)者支付工傷保險(xiǎn)待遇。”黃樂(lè)平說(shuō)，這種人性化的制度設(shè)計(jì)，是對(duì)工傷勞動(dòng)者權(quán)益的有力保障，盡管面臨種種困難，但不應(yīng)該長(zhǎng)期得不到好的執(zhí)行。

葉明欣認(rèn)為，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨的困難都是現(xiàn)實(shí)的，但只要有關(guān)部門(mén)拿出推動(dòng)這項(xiàng)政策落地的決心，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則和配套措施，這些困難都可以一步步解決。

“這需要中央政府部門(mén)由上而下的推動(dòng)，也需要更多工傷勞動(dòng)者由下而上的壓力。”葉明欣說(shuō)，權(quán)益的大門(mén)往往要靠自己去撞開(kāi)。只有通過(guò)各種途徑讓更多勞動(dòng)者知曉這一制度，申請(qǐng)執(zhí)行這一制度，才能形成越來(lái)越大的壓力，使有關(guān)部門(mén)不得不加快細(xì)化落實(shí)這一制度的步伐。