完善檢察建議的實證思考

逯反修　 張作林

檢察建議是指檢察機關在辦案過程中，發現有關單位在制度與管理等方面存在問題與漏洞時，為建章立制，加強管理，以及認為應當追究有關當事人黨紀、政紀責任，向有關單位正式提出的建議或向人民法院提出的再審民事、行政裁判的建議。檢察建議是檢察機關履行法律監督職能的方式之一，是檢察機關參與社會治安綜合治理、預防犯罪的一種重要形式。檢察建議為服務社會治安綜合治理，維護司法公正、穩定，促進社會和諧發揮了重要作用，但由于檢察建議法律依據不足、規范化程度不高，缺乏操作性等，各地檢察機關在開展檢察建議的過程中，普遍存在質量不高、針對性不強、程序不規范、效力不確定等問題。正視和解決檢察建議工作中存在的問題，總結各地檢察機關開展檢察建議工作的經驗，深入探討檢察建議法制化、規范化問題，對于完善中國特色的檢察制度，進一步強化檢察機關的法律監督職能具有非常重要的意義。

一、重慶市Z縣檢察院檢察建議實施情況調研

筆者以重慶市Z縣檢察院2010-2012年度檢察建議的實施情況展開調研，總結了檢察建議制發情況及特點，并就完善檢察建議工作提出對策。

總體來看，三年間Z縣檢察院共制發檢察建議11份，其中公訴部門4份，偵查監督部門2份，民行檢察部門4份，職務犯罪預防局1份。通過進一步的分析，可以發現三年間Z縣檢察院制發檢察建議呈現如下特點：

一是從制發部門來看，以偵監、公訴和民行檢察三個業務部門為主。其中又以公訴部門為最多。這三個部門制發檢察建議數量相對較多，與其部門工作性質是緊密聯系的。這三個部門是檢察業務的主要辦理部門，辦理案件數量較多，也更容易發現辦案過程中的問題，因此也就更容易有針對性的制發檢察建議。

二是從發送對象來看，發送給公安機關、法院、政府機關的檢察建議占主要。公安、法院和政府機關是檢察業務辦案過程中接觸最多的部門，通過制發檢察建議的形式進行法律監督，將司法權和行政權納入檢察監督的重要領域。

三是從制發內容來看，內容涉及改進監督管理、預防違法犯罪和規范司法行為的相對較多。針對公安機關制發的檢察建議，主要是涉及規范公安的執法行為；針對企業、政府機關制發的檢察建議主要是就單位管理方面的漏洞提出改進建議，以達到預防職務犯罪的目的；針對法院制發的主要是民行部門的再審檢察建議。檢察機關在辦案過程中，堅持標本兼治，打擊犯罪與預防犯罪并舉，針對容易產生違法犯罪的根源問題，及時提出檢察建議，從而實現法律效果與社會效果的有機統一。

四是從實施效果來看，采納并認同檢察建議，同時做出整改措施的占絕大多數。檢察建議說理性強、針對性強，并對管理工作有一定指導性，這是相關機關接受并認同整改的重要原因。例如，職務犯罪預防局針對全縣衛生系統頻頻出現的貪污、賄賂案件，就衛生系統的內部管理問題提出加強職務犯罪預防的檢察建議，得到了縣衛生系統的認同，并及時將整改措施反饋檢察院，共建職務犯罪預防機制。

二、完善檢察建議的對策思考

將檢察建議法律化、制度化，是檢察建議有效運行的前提和基礎。檢察建議作為檢察機關參與社會治安綜合治理和預防犯罪的重要形式，在實踐中已經被廣泛適用。但因欠缺基本法上的直接依據，致使檢察建議在司法實踐中的適用較為混亂，制約了檢察建議工作的開展。檢察建議只有取得立法的法律地位，使其具有法律賦予的權威性和可操作性，才能真正發揮檢察建議的法律監督作用。

（一）從立法上明確檢察建議的法律地位

目前，雖然高檢院出臺了關于檢察建議的司法解釋，但由于不具有普遍性，難于在司法領域開展起來。因此，可由地方以會簽文件的形式明確檢察建議的法律地位。當地政法委牽頭，以召開聯席會議的形式就檢察建議的適用范圍、制發程序、法律后果等形成正式文件。主要內容應包括：第一，賦予檢察建議準實體性的警告、訓誡權力。第二，賦予檢察機關提請有關機關依法懲處彈劾的程序性建議權。第三，規定法院受理審查再審檢察建議的義務。聯席會議的形式更容易得到當地部門的支持，有利于開展檢察建議工作。

（二）健全檢察建議的制發程序

加強檢察建議的管理工作，從關鍵環節入手，健全機制，完善檢察建議的制發程序，實現檢察建議的有序開展。一是完善檢察建議的審批程序。按照高檢院和重慶市檢察院關于檢察建議的相關規定，凡是制發檢察建議，必須由案件的承辦人或者部門指定人員制作，經由部門領導初步審核后，報分管檢察長簽發。對于一些重要的或者有可能產生重要影響的檢察建議，應當提交檢委會討論后再送達。二是嚴格按照統一、規范的格式和內容制發檢察建議。檢察建議書應當列明所辦理案件的名稱或者事項、案件的特點，在查辦案件的過程中所發現的發案單位在管理和制度等方面所存在的問題，以及明確的、具體的整改建議和措施。三是嚴格執行檢察建議的登記、備案等工作規定。檢察建議應由辦公室統一負責登記、編號、蓋章，并報研究室進行備案。同時，還要上報上級院研究室備案。

（三）提高檢察建議的制作水平

檢察建議是檢察機關對外執法的一種形式，代表的是檢察機關的形象，檢察建議的質量決定了檢察監督的效果。一份內容針對性、指導性強、說理充分且具有可操作性的檢察建議，更能被發案單位真正接受和采納。因此，必須多措并舉，嚴把質量關，增強檢察建議內容的針對性和可操作性。一是要充分作好檢察建議前的調研工作。應當主動深入發案單位，通過召開座談會、走訪單位職工群眾和了解單位制度建設等多種途徑和形式，盡可能全面地了解情況尤其是要案的特點、手段規律和發案環節要給予重點的了解，在此基礎上深入剖析、認真歸納總結，做到有的放矢。二是要行文時突出重點、言之有物。行文時，應在簡明扼要敘述案件基本事實后，重點對發案原因、管理漏洞、制度缺陷的概括分析，并提出合理化的建議和整改措施?？梢栽谙嚓P內容后列出相應的法律條文來增強說理性。部分檢察建議擬好后，還與發送對象先行口頭溝通，聽取意見，并就案發原因、管理漏洞和對策建議進行探討，促進理解，達成共識。

（四）加強對檢察建議的跟蹤回訪

對于檢察建議，檢察機關決不能“一發了之”，而應加強跟蹤回訪，確保檢察建議發揮應有的作用。第一，按照“誰制發、誰負責”的原則，由制發部門安排專人負責對回復情況和整改情況進行統計。對檢察建議置之不理超過一定期限或拒不接受檢察建議的，應向其上級主管部門或機關反映，要求追究直接責任人員的相關責任。第二，建立檢察建議撤銷制度。對于發案單位對檢察建議提出異議的，應及時進行審核。如確實不當，及時予以撤銷。第三，建立聯席會議制度。檢察機關在加強與金融、證券、海關、煙草、聯通等行業主管部門協調合作的過程中，要通過加大交流、溝通力度，使有關主管部門對檢察建議的職能作用給予理解、配合、支持，以便于檢察建議的落實。第四，建立年度工作匯報制度，以便有效爭取地方黨委、人大機關的重視與支持。

（五）建立科學合理的考評機制

完善的業務考核機制是保證工作質量的不竭動力，要提高檢察建議的質量，增強檢察機關法律監督活動的統一性，充分調動檢察機關各職能部門運用檢察建議的積極性和主動性，就必須建立科學規范的考核機制。過分看重數量不顧質量的考核辦法必須摒棄，必須建立起數量和質量并重的新的考評機制。在新的考評機制中，制發的數量、回復情況、格式規范化程度、內容的針對性及可操作性情況等均可以作為考核指標。重慶市檢察機關每年都要評選十佳檢察建議，這對于推動檢察建議工作的開展十分有益。