淺析加強中醫藥立法工作的必要性及對策

張德書 呂國銘

摘 要：首先從保護中醫藥事業的健康順利發展、規范中醫藥醫療保健市場以及增強我國中醫藥行業在國內外的競爭力三個方面論證了加強中醫藥立法的必要性，然后分析了我國中醫藥立法的現狀，最后針對存在的缺乏專門的中醫藥立法、立法層級較低、操作性較差等主要問題，提出了加強中醫藥立法工作的對策，主要包括提升中醫藥專門性立法層級，加大對中醫藥的保護力度、加強中醫藥業監管，細化有關法律規定、強化相關法律責任以增強中醫藥立法操作性等。

關鍵詞：中醫藥；立法；對策

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）21-0139-02

一、加強中醫藥立法工作的必要性

1.加強中醫藥立法工作是中醫藥健康順利發展的保證。中醫藥是中華民族的寶貴財富，為中華民族的繁榮昌盛做出了巨大貢獻。但自19世紀西方醫藥傳入中國后，中醫藥始終面臨生死存亡的危機。自1879年國學大師俞樾首先提出“醫可廢，藥不可盡廢”后，清末至民國幾度出現過中醫存廢之爭，1929年南京政府甚至通過了“廢止舊醫以掃除醫事之障礙案”。新中國成立后中醫的地位基本得以確立，但關于中醫藥的爭論一直存在。2006年中南大學張功耀教授發表了《告別中醫中藥》一文，又掀起了一股“廢除中醫”的浪潮。作為我國的傳統醫藥，中醫藥的功用早已被數千年的實踐所證實。近年來一些典型的臨床實踐，如鳳凰衛視記者劉海若意外受傷昏迷后的康復治療、抗擊SARS等，都充分說明了中醫藥的優良療效。西醫和中醫是截然不同的醫療體系，允許多元并存才是發展之道。但西學東漸以來延續至今的一些片面、極端觀點，對中醫藥的健康有序發展造成了嚴重的干擾。對此，必須以立法的方式對中醫藥的發展進行保護，將有關爭論嚴格限定在學術與理性的范圍內，促進中西醫協調發展。

2.加強中醫藥立法工作是規范中醫藥醫療保健市場的需要。與上述始終存在的廢止中醫思潮并行不悖的，是相當一部分民眾對中醫藥的盲目崇拜甚至迷信。而事實上，我國中醫藥行業卻日漸萎縮。有資料顯示，民國初年，我國有中醫80萬人，1949年有50萬，但現在只剩下27萬人，這其中只有10%的中醫師開湯藥處方，即真正能用中醫思路看病的醫生不過3萬人。我國的著名中醫人數更是從20世紀80年代的5 000余名驟減至現在的不足500名。很顯然，我國中醫藥行業正在陷入傳承危機，這使得普通民眾難以接觸到真正有水平的中醫，對中醫藥缺乏必要的了解。在這種情況下，一些對中醫藥一知半解甚至一竅不通之徒打著中醫的幌子，利用人們對中醫藥的無知和盲目崇拜，粉墨登場，宣傳一些極端的養生保健及治療理念與做法，不僅對普通民眾的健康造成了嚴重的危害，更極大地損害了中醫藥的名聲。近年來媒體先后曝光的林光常、劉太醫、張悟本等所謂養生大師、神醫等，足以說明目前我國中醫藥醫療保健市場泥沙俱下、魚龍混雜的極端混亂情形。因此，必須加強對中醫藥醫療保健市場的法律規范，切實保障人民群眾的身體健康，促進中醫藥醫療保健市場的良性發展。

3.加強中醫藥立法工作是增強我國中醫藥行業競爭力的需要。我國中醫藥在國際上的地位與中國悠久的中醫藥歷史、豐富的中醫藥資源嚴重不符。如上所述，我國中醫藥行業正在陷入傳承危機，以至于在中醫基礎上發展起來的日本漢方醫學、韓國的韓醫學等已在某些方面超越了中國。日本醫學權威大敬節在彌留之際對其弟子說“現在我們向中國學習中醫，10年后讓中國向我們學習”，足以讓我們警醒。中醫如此，中藥的情形同樣不容樂觀。例如，多年來，我國的中藥出口只占國際市場的3%至5%，且大部分為原料中藥材和保健藥，其他份額主要被日本、韓國等國瓜分，這與我國世界頭號中藥大國的名稱是不相稱的。因此，需要以立法的方式確保對中醫藥人才、資源的保護及國家對中醫藥研究的投入，以保證我國在國際上的領先地位，在未來的競爭中確立優勢。

二、中醫藥立法現狀及問題

客觀地說，黨的十一屆三中全會以來，我國的中醫藥立法工作取得了長足的進步，初步形成了多層次、涵蓋大部分中醫藥工作的法規體系。但毋庸諱言，由于主客觀因素的限制，我國目前的中醫藥立法工作還存在較大的問題，主要是：

1.缺乏專門性立法、立法層級較低。雖然作為我國根本大法的憲法中有關于國家“發展現代醫藥和我國傳統醫藥”的綱領性規定，但全國人大及其常委會迄今為止沒有制定一部關于中醫藥的專門性基本法律或法律。也就是說，在我國立法體系中僅次于憲法的基本法律和法律層面上，只有《執業醫師法》、《藥品管理法》等綜合性醫藥法而缺乏專門的中醫藥法，從而難以針對性地對中醫藥業進行規范，這不能不說是一個遺憾?！吨嗅t藥條例》和《中藥品種保護條例》是目前為止效力等級最高的專門性中醫藥法規，其性質是國務院制定的行政法規，缺乏法律的權威性。構成中醫藥法主體的是衛生部等制定的部門規章及省級人大制定的地方性法規。它們不僅效力等級較低，地方性法規的適用更是有著嚴格的地域限制。另外，有關部門制定的大量的規范性文件、方針政策等在現實中也起著規范中醫藥發展的作用，但從嚴格的法治的觀點來看，除國務院組成部門和具有行政管理職能的直屬機構以部門首長令的方式公布的文件外，這些規范性文件不是立法法意義上的有效法律淵源。

2.現有法規操作性較差，立法技術有待提高。這方面最為典型的表現是不少法規條文缺乏具體規定，難以有效約束義務人，且缺乏相應的罰則，使之在實踐中更像是政策宣示而不是可供執行的條款，最終成為一紙具文。例如，《中醫藥條例》第25條規定，“縣級以上地方人民政府應當……逐步增加對中醫藥事業的投入?！焙苊黠@，此條為有關地方政府設定了一項逐步加大對中醫藥資金支持的義務。但該項義務缺乏細化的指標體系，從而使其在現實中極富彈性，從每年增加數百萬元，到每個五年計劃甚至每十年增加一元都可以說符合其要求。更為關鍵的是，翻遍整部條例，我們找不到對政府違反此項義務的處罰條款，這樣一來，即使政府的投入不增加甚至減少，我們恐怕也無可奈何，這樣的條款形同虛設。類似的條款，尤其是涉及政府職責、義務規定的條款，在目前的法規中并不鮮見。

三、加強中醫藥立法工作的對策

針對目前中醫藥立法工作中存在的問題，并結合我國中醫藥業發展的實際情況，筆者認為，應從以下幾方面加強中醫藥的立法工作：

1.盡快提升中醫藥立法的效力等級。當務之急是在《中醫藥條例》的基礎上，盡快由全國人大或其常委會制定《中醫藥法》，統一規范我國中醫藥事業的發展。目前，中醫藥立法已經列入全國人大常委會立法規劃，如能在充分調研的基礎上盡快出臺該法，必將極大地推動我國中醫藥事業的發展。同時，條件成熟的部門規章、規范性文件，如果對中醫藥的發展具有重要意義，也要適時地通過法定程序提升其效力等級。

2.在立法中加大對中醫藥的保護力度，加強對中醫藥行業的監管。如前所述，我國的中醫藥事業近年來一直面臨被邊緣化的尷尬境地，如不采取有效措施，中醫藥將會陷入惡性循環甚至消亡。因此必須通過立法的方式采取多種方式，如非物質文化遺產、專利或保密技術等，加強對中醫藥人才、資源的保護，并加大國家對中醫藥研究的投入，推動中醫藥事業正常發展。同時，應提高中醫藥醫療保健業的準入門檻，加大對中醫藥業的監管力度，以構建正常有序的中醫藥醫療保健市場。

3.細化有關法律規定、強化相關法律責任以增強中醫藥立法的操作性。這方面，有關地方立法已做出了良好的嘗試。比如，關于地方政府應逐步增加對中醫藥事業投入的義務，2009年修訂的《四川省中醫藥條例》規定，“縣級以上地方人民政府……對中醫藥事業財政投入的增長幅度應當高于經常性財政支出的增長幅度，并逐年提高中醫藥事業投入占經常性財政支出的比重”就具備了良好的操作性。但令人遺憾的是，該條例中同樣沒有針對此義務的罰則，這使人仍有理由懷疑該條款的實際執行效果。如果能夠增加相應的罰則，比如使該項義務的履行情況像計劃生育一樣對相關人員具有一票否決的作用，其執行情況自然令人樂觀。類似條款，如上文提到的加大對中醫藥保護力度條款等，最好也采用同樣的處理方式。