長、懷兩地供地計劃編制的差異

譚譯林 郭宏

供地計劃已成為城市政府利用土地閘門參與國民經濟運行調控的重要手段。

國有建設用地供應計劃是土地供應工作的指導性計劃。供地計劃最早起源于1997年以后香港的“勾地制度”創新，從2006年開始上海、廣州、深圳等城市陸續引進。目前，供地計劃已成為城市政府利用土地閘門參與國民經濟運行調控的重要手段。

今年，國務院辦公廳《關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》（國辦發 〔2013〕17號）要求，“加大土地市場信息公開力度，市、縣人民政府應于一季度公布年度住房用地供應計劃，穩定土地市場預期。”根據國土資源部《國有建設用地供應計劃編制規范》（國土資〔2010〕117號）等文件，全省各地幾年來積極開展工作，積累了大量技術成果和工作經驗。在此，以最具典型性的長沙市本級和懷化市市本級2013年度供地計劃編制及2013年上半年實施情況為例進行初步分析，供大家探討。

地理區位不同

長沙市是湖南省省會，位于湖南省東部，轄六市轄區、兩縣、一縣級市，面積1.18萬平方公里。長沙市是“長株潭”城市群的中心城市，在湖南省經濟大局中處于核心地位。長沙市是中部地區重要的交通樞紐城市，已形成了水、陸、空現代化立體交通網絡。5條鐵路線聯通東西南北，3條高速公路和3條國道縱橫交錯。懷化市則地處湖南省西南部核心城市，位于湘、鄂、渝、黔、桂五省（市、區）周邊中心地帶，面積2.76萬平方公里，轄13個縣（市、區）。懷化交通優越，是我國東中部地區通往大西南的“橋頭堡”。湘黔、枝柳、渝懷鐵路以及正在建設的長昆鐵路客運專線在市區交匯，懷邵衡鐵路正在開展前期工作。滬昆、杭瑞高速公路穿境而過，包茂高速、婁懷高速公路即將建成通車。芷江機場已開通至長沙、廣州、北京、上海、昆明等地的航線。

供地計劃與實際用地評價的差異

兩地均對前五年房地產用地供應等情況進行了梳理和評價。2012年長沙市本級供地計劃實施率86%，房地產用地（商服、住宅）供應計劃實施率98%，實際供應811.28公頃，超過前五年平均供應量11%。懷化市本級2012年計劃供地1107.34公頃，計劃實施率79%，計劃實施率為81%，實際供應房地產用地357.34公頃，超過前五年平均供應的40%，好于周邊的湘西自治州、張家界等地的計劃實施水平。兩市土國有建設用地供應計劃的實施都有力地保障了市本級對國有建設用地的有效需求，用地布局與計劃中的宗地布局較為一致，各類用地比例結構與計劃中的比例結構比較吻合。相對而言，長沙市的分析更全面，基礎數據更翔實，針對工業發展需求的用地規模預測不到位。

供地能力分析

在編制供地計劃前，長沙市、懷化市均從新增建設用地指標、批而未供國有建設用地指標、存量建設用地指標三個方面進行了仔細梳理分析。長沙市依據2006-2012年已批的農轉征用地占總體規劃中確定的新增建設用地總規模比重分析，至2020年尚可用地潛力19435.41公頃，預計2013年度新增用地潛力為2429.43公頃。根據辦理征地手續及拆遷情況，及供地率考核標準，預計2013年新增用地能達到土地供應規模的為380公頃。根據2008年-2012年批而未用土地臺賬，2013年預計可利用批而未用土地1494.90公頃。存量建設用地中，市本級政府儲備土地中可供地規模400公頃，閑置土地及行使優先購買權取得土地規模100公頃。新增建設用地可供土地、批而未供用地以及存量建設用地三者合計達到2461.71公頃。 懷化市按《懷化市城市總體規劃（2007-2030年）》進程要求，2013年市本級城鎮規劃建設用地面積53.35平方公里，用地容量尚有428公頃。懷化市本級新增建設用地指標為135公頃，申報城鄉建設用地增減掛鉤項目補充國有建設用地指標等供應潛力為50公頃，批而未供國有建設用地917.06公頃，市本級收購儲備、回收存量國有建設用地32.16公頃，綜合確定懷化市本級2013年度可供國有建設用地1152.08公頃。

需求預測方法不同

需求總量預測上，長沙市主要采取了趨勢預測法和灰色模型法。在前5年數據的基礎上預測2013年城鎮人口、地區生產總值、固定資產投資、財政收入、工業增加值，并與國民經濟和社會發展草案進行對比。再通過線性、對數、乘冪三種數學模型的擬合相關系數后，選取乘冪關系擬合關系計算2013年度供地需求總規模2653公頃；灰色模型法則采用關聯度分析的GM（1，1）模型進行分析，依托DPS數據處理系統平臺，預測供地需求2868公頃。采用了兩種預測結果的平均值2760公頃作為初步預測值。懷化市則采用多元回歸分析法和趨勢預測法兩種技術進行預測。主要選取三項指標（非農產業增加值、城鎮固定資產投資、城鎮居民人均可支配收入）與土地供應量進行擬合，預測2013年度市本級國有建設用地需求量為971.10公頃，綜合趨勢預測法預測國有建設用地2013年度市本級國有建設用地需求總量為957.57公頃。不同類型用地結構規模預測方法。長沙市對商服用地、住宅 、工礦倉儲用地采用趨勢預測法和灰色模型法進行擬合。對于公共管理與公共服務用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、特殊用地的用地結構主要采取項目審核匯總的方法確定。懷化市本級則在國有建設用地需求結構預測上，商服用地采用城鎮居民可支配收入與商服用地供應量建立一元線性方程，根據今年來工礦倉儲用地呈波浪式增加的情況，采用了GM（1，1）灰色預測模型；市本級住宅用地供應呈現出水平型較快增長特征，采用一、二次指數平滑法。公共管理與公共服務用地、保障性安居工程用地等則根據部門計劃、投資規模等采用項目審核和定額指標加和法。綜合總量預測結果和分項預測結果及申報項目情況，確定懷化市2013年度市本級國有建設用地需求總量980公頃。

供地結構布局有異同

長沙市本級2013年的供地結構相比懷化市本級的主要不同之處在于，住宅用地比例高2.6個百分點，工礦倉儲用地低9.5個百分點，公共服務和基礎設施用地高出7.7個百分點。而懷化市2013年度市本級供應的國有建設用地中，商服用地主要布局在城區各主要道路的兩側與交匯處；工礦倉儲用地主要布局在鴨嘴巖、陽塘、繞城高速與懷黔支路交匯處、河西經開區等地；住宅用地主要布局在近郊區域，部分布局在城市中心；公共管理與公共服務用地主要布局在城東規劃區和巖門公園；交通運輸用地主要用于鶴城區至麻陽縣的公路建設、坨院路建設，市高鐵長途客運站、鶴城區高鐵站以東的懷化綜合客運樞紐站和工業園區相關道路建設等。在用地布局的側重來看，長沙市本級體現了內涵挖潛、提高土地綜合利用效益，懷化市則著重在基礎設施建設及外延拓展。

供地計劃執行情況分析

長沙市本級2013年度供地計劃是2409.42公頃，1-6月計劃完成率為21%，房地產（商服、住宅）供地計劃為802.76公頃，1-6月計劃完成率為34%。懷化市本級2013年供地計劃為885.85公頃，1-6月計劃完成率17.7%，房地產供地計劃為278.22公頃，1-6月計劃完成率54%。從時序方面看，長沙市供地總量少于時序安排27個百分點，懷化市供地總量則少于時序安排36個百分點；從房地產供地時序來看，懷化市本級計劃實施要稍快于長沙市本級。從保障性安居工程用地供應來看，長沙上半年已完成保障性安居工程計劃供地的90%。綜合分析上半年供地計劃實施情況，在房地產用地市場回暖的形勢下，而長沙市作為省會核心城市，有效做好了市政公共管理和公共服務用地供應，同時在房地產用地方面可建立適當的市場運行評估機制，按照用途兼有、品種齊全等原則，同時推出多宗地或安排同時出讓，為全年土地市場平穩發展打下基礎。懷化市本級完成計劃較好，順市操作有利于平衡供地，促進市場合理價格形成，根據實際需求也可在6月底前申請適當調整指標。

（作者單位：湖南省國土資源廳地產管理處）