征地拆遷怎么這么難

張立強

一方面社會輿論壓力日漲，另一方面要突破現行政策藩籬缺乏上位法的有力支撐，依法履職的硬性要求和無法可依的現實使集體土地征收補償工作陷入兩難。

近年來長沙市掀起“大開發、大發展、大建設”熱潮，集體土地征地拆遷工作成為了一大難題。在這樣的形勢下，作為實施土地征收主體的政府與被征收對象的村民、村集體之間不可避免地出現一些新的矛盾與問題，在此我們對這些矛盾進行簡要解析。

法的桎梏

上位法和地方法的矛盾

《土地管理法》和《集體土地征收條例》的修訂和制定正在進行，遲遲未正式頒布出臺。目前的情況是上位法并未發生實質變化，而地方政策執行已遇到實際阻礙：一方面社會輿論壓力日漲，另一方面要突破現行政策藩籬缺乏上位法的有力支撐，依法履職的硬性要求和無法可依的現實使集體土地征收補償工作陷入兩難。

司法解釋適用的難題

2005年，最高人民法院行政審判庭在對重慶市高級人民法院的《征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復》（法〔2005〕行他字第5號）中作出了“行政機關征用農村集體土地之后，被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權，房屋所在地已被納入城市規劃區的，應當參照《城市房屋拆遷管理條例》及有關規定，對房屋所有權人予以補償安置”的司法解釋。 2011年最高人民法院出臺《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》（法釋〔2011〕20號），其中第十二條規定“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費”。最高人民法院前后兩次司法解釋引起了強烈的社會反響，也給我們實際工作帶來了新的難題。一是《土地管理法》關于集體土地及其地上附著物征收補償程序、農村宅基地的性質、獲取和管理已有明確規定，此類規定是作為《土地管理法》的根本性立法框架，在上位法未作出重大修改前參照《國有土地上房屋征收與補償條例》存在法律適用的障礙。二是最高人民法院對于城市規劃區內集體土地上房屋補償參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的前置條件并未作出明確規定。我們通常對此條款的理解為：在實踐中有些農村集體土地雖然已經被批準征收，但由于種種原因，有關部門對農村集體土地上的房屋沒有同時進行拆遷補償，也一直由原住戶繼續使用。若干年后實施拆遷補償安置時，房屋所在的地方已經納入城市規劃區，周圍的房屋價格已經城市化，如果仍然按照農村集體土地上附著物的標準補償，難以解決農民的居住問題。

立法滯后和輿論先行的困境

時任總理溫家寶在農村經濟工作會議、國土資源部在《關于進一步做好征地管理工作的通知》等重大會議、重要公文中都多次對提高集體土地征收補償標準提出要求，特別是要讓被征地農民參與土地增值收益的分配，在社會各界引起了強烈反響。但如前所述，由于系統性政策法規調整沒有出臺，地方政府實際操作中缺乏可行性依據，輿論導向往往陷入“百口莫辯”的被動局面，被征地農民的期望也成了鏡中花、水中月，無法實現，征地雙方的沖突在立法滯后和輿論先行的矛盾逐步升級。

實踐的艱難

現行補償標準偏低與被征地群眾訴求偏高的矛盾

目前被征地農民普遍認為補償標準偏低，主要因為近年物價上漲較快而補償標準的調整相對CPI仍具有滯后性，被征地農民的補償沒有得到及時的調整。從集體土地補償安置實施主體的角度來看，補償標準逐年提高，保障安置成本快速上漲造成的財政負擔和經濟結構性調整的戰略目標帶來的現實壓力決定了征收雙方的要求無法同時滿足。

程序標準不統一，一方面國家、省級重點工程（鐵路、高速公路等）的補償標準與長沙市的現行標準存在很大的差距，省里制定的標準低于103號令的標準；另一方面各區、縣（市）自行制定的一些文件標準不統一，導致群眾產生歧義，對政策公信力產生了疑義，也為信訪維穩埋下了隱患；再者，各區、縣（市）執行政策中不程序規范、標準不透明的問題依然存在。

土地收益分享途徑的問題

土地市值上升空間巨大，房價也不斷上漲，部分群眾認為政府征收土地后賣給開發商，開發商的房價往往要高出征收他們房屋價格的好幾倍，導致群眾心里不平衡，漫天要價。

同時，媒體素質良莠不齊，少數媒體輿論對國務院正在制定的《集體土地征收條例》及補償標準和集體土地征收補償工作存在失實報導，正面報導少、負面說法多，放大了社會矛盾，產生了消極的社會影響，導致了拆遷項目不能順利實施。

依法依規征地拆遷與協議征地拆遷的矛盾

協議拆遷主要用于國家、省、市重點項目，由于城市建設發展需要，為了維護公共利益，在用地審批程序未完成的情況下，經市級領導部門批準后實施拆遷騰地。但由于用地手續不齊備，在施行過程中難以取得被征地群眾的理解，在需要依法實施強制騰地時無據可依，工作被動，最后，通過提高補償以滿足被拆遷者；而這些提高的標準又是當前執行的標準的幾倍，人為制造了有手續征地與協議征地標準不同的矛盾。

違法建筑增長快與打擊拆除力度慢的矛盾

違建者受經濟利益驅動，部分違法建筑建造者用最低的價格租用村集體土地，建一些磚廠、花炮廠、倉庫等，在遇到征收時，通過一些非常手段，“以鬧取勝”獲取政府的補償。監管力度不到位，管理滯后，部分違章建筑在成型前未被及時發現查處，甚至少數執法人員存在違紀行為，導致違章建筑日益增快，拆除難度加大。安置過渡房應拆未拆，當遇到該宗地被征收時，成立新的拆遷難點。

征地補償安置超前與安置滯后的矛盾

由于保障住房選址、報建、設計以及建筑等一系列的前期工作花費的時間較長，目前大多數還不能達到拆遷安置同步。部分群眾對此不理解，加上較長時間的在外過渡，導致群眾心里有困惑，缺乏安定感。由于現在地方的社保融資用地都還正在運作階段，產生的實際效益有限，政府安置、社保資金壓力比較大，保障住房和社保的資金難以完全落實到位。

歷史遺留問題處理與現行破解對策缺失的矛盾

60號令政策遺留問題。60號令政策自2000年開始施行，雖然2008年4月1日起為103號令取代，但實際由它所規范的征收行為一直延續至今。目前，60號令遺留問題主要集中在極少數被征地群眾對補償標準不滿，項目掃尾一直無法徹底完成；集體經濟組織資產分配缺乏明確規定，賬面不清，部分被征地農民失地后未獲取其法定權益；60號令采取的“兩安留地”安置模式，受到村集體經濟組織執行力和經濟實力等條件的制約，安置完成情況效果懸殊較大，特別是部分村支兩委工作不得力、經濟實力薄弱的村安置滯后，至今沒有完成被征地農民的安置，造成部分被征地農民長期居住過渡房、生活困難。

4號令、5號令采取退養安置，部分失地農民在轉業轉戶安置后又經歷了下崗和再就業，年齡大、缺乏一技之長，生活存在實際困難上訪不斷。

以上這些遺留問題多數是受到歷史條件的制約，被征地后相當長一段時間才逐步浮現出來的，涉及面廣，情況復雜，涉及到民政、社保、農經等眾多職能部門，難以短時間內有效解決。只有各級政府真正做到情為民所系，加強部門溝通，敢于擔當，拿出一定的財力，安排專門的人員組成工作組，及時化解，才能保障征地補償安置工作和諧、健康、平穩地向前順利推進。

（作者單位：長沙市國土資源局）