轉型后央行內部審計環境需求與建設

王淑云

一、央行內部審計轉型變化與特征

在過去長期探索和實踐的基礎上，2011年央行出臺了《人民銀行內審工作轉型2011～2013年規劃》，央行內審工作步入了全面轉型與深化發展的新階段，通過風險導向審計、績效審計等七項內容為核心的重點轉型工作的推進，央行內部審計在審計發展方向、服務范圍、職能和手段等方面發生了重大的轉變。

1.審計方向和目標。當前人民銀行內部審計發展方向從偏重于對業務運行和管理活動的真實性、合規性審計，向“風險導向、控制驅動、關注績效、服務治理、增加價值”轉變，關注風險與績效的均衡，追求組織目標實現的最大化，關注流程運轉的內部控制審計和風險管理審計，以及關注資源配置和目標實現的績效審計。

2.審計職能和性質。轉型后審計活動主要以系統規范的方法評估并協助改善治理、風險管理和控制過程，功能向確認和咨詢拓展。審計由僅僅關注業務合規性，逐步轉向更多地關注風險管理和組織治理；由外生介入型的查錯糾弊功能，逐步向內生融入型的更多發揮顧問和咨詢作用的“增值價值”功能轉變。通過與審計對象參與式的共同發現、解決問題，推動人民銀行風險管理、內部控制和治理過程的持續改進，確保人民銀行職能的有效發揮和平穩運行。

3.服務范圍和對象。轉型后內審服務的對象和審計的范圍有了較大突破，由單純的向行長負責轉向為組織增值服務，幫助管理層、部門和員工發現和解決問題，滿足不同層次利益相關者的需求。審計范圍拓展到業務運行和管理活動的各個環節，涉及與業務開展相關的記錄、人員和信息資料更加廣泛，并藉此提供風險管理、績效審計、咨詢等轉型服務。

4.審計手段和方法。長期以來內部審計以現場手工操作為主，審計方法主要是審閱法、核對法、驗算法和調整法等，轉型后內審逐步借助計算機輔助審計手段，由現場審計向非現場審計拓展，重視審計效率的提高、審計范圍的拓展和審計證據的挖掘；由單純的查賬方法，向運用調查、測試、研究等分析性審計和動態評估式審計轉變，重視分析性復核法的運用和符合性和實質性測試的開展，確保審計證據的完整、準確與真實，提高內部審計確認和評價分析的能力。

二、轉型面臨的內外部環境問題

在央行宏觀審慎管理和治理中發揮更大作用是央行內審轉型的最終目標，但從當前轉型推進實施的情況看，央行審計無論在法規制度、機構設置還是人員配備等方面與轉型后內審發展需求和《國際內部審計專業實務框架》的要求仍有相當的差距，配套環境的缺失在一定程度上制約了內審轉型職能作用的充分發揮。

1.法規制度定位缺失，轉型權威性難以樹立。《國際內部審計專業實務框架》在其屬性標準中強調“內部審計部門的宗旨、權利和職責必須在內部審計章程中按要求正式確定”。但目前央行轉型無論是國家法規制度還是央行內部制度文件均未對轉型后的內審宗旨、權力和職責給予正式的確定。一是缺少立法機關對央行內審轉型的法規支持。目前我國涉及人民銀行內部審計的法律和規章只有《會計法》、《中華人民共和國審計法》和《審計署關于內部審計工作的規定》，這些法規對建立內部審計制度和設立內部審計機構作出一定的要求，但對內審部門的權利與職責缺乏嚴格的強制性和細節規定，對涉及央行內部審計的具體內容及能否拓展轉型相關職能等并不明確，使內審在權利職責的定位和行使上存在軟肋，內審轉型缺乏法規上的剛性支持。二是央行自身相關規章制度滯后于內審轉型。《人民銀行法》和人民銀行“三定”方案對內審職責和部門設置作出了規定，內審司成立以來以總行的名義也頒布了多項規章制度，但其內容均局限于內審的監督職能，隨著轉型的不斷深入，內審在職能上有了很大的拓展和轉變，原有的規章制度相對于轉型后的內審工作存在諸多的空白，尤其在評價與咨詢功能上，在一定程度影響了央行內審轉型的全面推進和發展。

2.組織結構定位模糊，轉型缺乏剛性支持。《國際內部審計專業實務框架》在其屬性標準中強調，“內部審計部門必須保持其獨立性”。從當前央行組織治理架構看，各級行內審部門處于第三管理層，實行行長負責制，承擔著同級監督和下查一級的內審工作任務，各級行既履行治理層的監督職責又承擔被審計對象的管理職責，因而在實際工作中，相對于社會審計和國家審計，央行內部審計缺乏制衡機制，受人為干擾因素較多，內部的干預、控制和阻撓的可能性較大，尤其在同級審計尤為突出。如在實際工作中很多分支機構內審工作由行長分管，紀委書記或其他副行級領導協管，有的協管行領導還分管其他業務部門，審計報告經本行行長或協管行領導同意方可擬文上報，導致內部審計所處的地位尷尬，轉型推進缺乏組織層面的穩定支持。

3.管理理念定位滯后，內審轉型未有效接軌。《國際內部審計專業實務框架》在其內部審計定義中強調，內部審計“通過應用系統的、規范的方法，評估并改善風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現其目標”。因而是否強調機構的風險管理，是否通過目標管理、績效管理、學習創新等現代化理念來履行組織目標，以及對內審的重視程度，將直接影響內審轉型職能和作用的發揮。目前央行尤其是基層行仍沿襲著傳統的粗放式管理模式，更多地強調合規性監督，績效評價、風險導向等轉型成果難以滲透到管理流程中。其次成果運用管理機制滯后，《中國人民銀行內審工作制度》對審計內容的報告和運用范圍有著嚴格的限制，在傳統的合規性審計中，這一規定有助于被審計單位相關信息的保密，但在很大程度上限制了內審轉型成果在各個管理環節的運用和推廣，不利于內審增值與改善功能的發揮。

4.目標價值定位矛盾，內審的客觀性存疑。《國際內部審計專業實務框架》在其屬性標準中強調，“內部審計部門在確定內部審計范圍、開展工作和報告結果時，必須免受干預”。但從央行內審轉型開展情況看，卻不容樂觀。內審部門在業務上既受本級行的行長領導，又受上級行內審部門的領導。兩者在理論上轉型目標是一致的，但在實際工作中本級行作為管理層，出于自身的利益而比較注重對外對上的良好形象，其目標定位往往偏離于內審轉型應有的目標。一是受本級行利益的約束，在轉型項目選擇、審計人員配置、審計進度和經費等方面缺乏自主權。受人為因素影響許多審計應該發現和解決的問題被掩蓋得不到正確反映，使內審轉型項目尤其是同級轉型審計項目在具體執行中功虧一簣。二是內審部門在組織上、經濟上、人事上與單位領導、審計對象存在不可回避的利害關系，一旦兩者施加壓力，審計人員極易妥協，產生“逆向選擇”和“道德風險”，導致績效審計和風險評價等轉型工作的客觀公正性存疑。

5.隊伍素質定位較低，轉型工作難以適應。《國際內部審計專業實務框架》在其屬性標準中強調，“內部審計師必須具備履行其職責所必須的知識、技能和其他能力”。但從當前基層行內審隊伍建設情況看，內審人員結構和素質與轉型要求還有一定差距，并在短期內難有改觀。一是缺乏綜合型創新人才。轉型后內審目標價值有了質的飛躍，從單純的合規性監督發展到確認和咨詢功能，涉及的業務領域和層次有了很大的提高，對審計人員的專業技能和學習創新能力有較高的要求，但目前人民銀行基層行內審工作人員主要來源于業務部門及大學院校，知識結構單一，對內審轉型所需知識儲備與技術技能準備不足。二是缺乏具有專項特長的人才。特別是信息技術人才，目前基層行在通用審計軟件、測試數據生成程序、計算機化的審計方案、專用審計工具以及計算機輔助審計方法的運用上基本是空白。

三、轉型配套環境的改善與建設

審計環境是內審轉型賴以生存和發展的土壤，也是轉型后內審發揮其職能效用的基礎。從目前央行內審轉型發展現狀看，內審環境的缺失在很大程度上限制了內審轉型職能的充分發揮。按照《國際內部審計專業實務框架》要求，從內審法規支持、機構設置、機構職權、部門信賴、隊伍配置等方面加強轉型配套環境建設十分必要。

1.制度環境。一是重新定位內審職能。央行內審職能應以確認和咨詢為導向，按照內部審計為組織增加價值并改進組織的治理、風險管理和控制過程的要求，充分發揮內審部門監督、顧問、協調、建議、培訓等作用；二是完善內審工作制度。依據國際準則和央行轉型實際需求，在《人民銀行內審工作制度》中明確轉型后內部審計活動的宗旨、權力和職責，確定內部審計部門在組織治理結構中的新地位，授權內部審計部門在轉型中接觸與業務開展相關的領域，并界定審計活動的范圍；三是改進內審工作程序。《人民銀行內審操作程序》于2001年印發，很多內容已與實際操作脫節，尤其是內審轉型后，審計目的和審計類型實現多元化，審計功能和性質有較大改變，現行的內審工作程序難以適應，有必要進一步細化和差別化，使程序設計更加規范、標準和科學。

2.組織環境。為確保內審在央行組織治理結構中的地位和內審作用的充分發揮，在組織體系的建立上應保證內部審計的客觀性、獨立性。一是機構設置垂直管理。在總行設立審計委員會，由總行向各分支機構派出內審機構，派出機構按區域設置，實行二級或三級管理；二是內部管理條線負責。總行內審部門及其主要負責人的業績考核、職務升遷和薪酬變化由總行審計委員會直接管理，派出機構的內審人員則由總行內審部門直線管理，不與所監督部門發生任何利益關系。三是工作機制條塊結合。實行審計報告雙線呈報制度，內審機構逐級上報的同時向被審機構的上級行報；內審事實的確認出現爭議，由上一級內審部門委派人員進行第三方界定，避免審計人員與被審機構扯皮、隨意刪減事實等現象發生。

3.人文環境。一是加大宣傳力度，提高各級領導和業務部門對內審轉型工作的認識，普及內審轉型工作宗旨、目標和具體的內容，使各級領導和業務部門充分認識到內審工作在改善組織治理中的作用。二是創新管理理念。改變管理層局限于合規性和目標實現的粗放型管理模式，建立風險系統性管理和績效考核管理體系。三是增強成果轉化意識。各級行對審計內容的報告和運用范圍有著嚴格的限制，在合規性審計中，這一規定有助于被審計單位相關信息的保密，但在很大程度上限制了內審轉型成果在各個管理環節的運用和推廣，不利于內審增值與改善功能的發揮。進一步解放思想，培育成果轉化環境十分必要。

4.隊伍環境。一是充實內審隊伍。將具有內審知識與業務經驗的復合型人才和具備特定專長的審計急需人才充實到內審隊伍，從而在短期內提高內審轉型的履職能力；二是加強履職能力建設。通過以查代訓、現場輔導、項目評審、專家培訓等方式對現有內審人員開展業務技能和內審理論知識的傳授，加強國際內部審計準則的學習和交流，鼓勵內審人員參加CIA考試，提高內審隊伍綜合素質；三是鼓勵創新意識。進一步推動績效管理、風險導向、自動化審計工具、計量工具等新理念、新手段和新方法在審計項目中的運用，積極主動適應內審轉型的新要求。

（作者單位：人民銀

行贛州市中心支行）