從PM2.5看城市規劃的歷史變遷

在制定城鄉規劃時，既需合理考慮其地理形勢的歷史特征，也應將“空氣質量”等環境因素作為城市規劃的“實質法治”因素。

空氣質量關系到人民的身心健康，各大城市的PM2.5值（即空氣中所含直徑小于或等于2.5微米的顆粒物數量）已經成為當地居民最為關注的重要話題之一。2013年6月19日，環境保護部有關負責人向媒體發布了2013年5月份京津冀等74個城市空氣質量狀況：其中，石家莊、唐山、濟南、鄭州、北京和天津等地的空氣質量較差；海口、惠州、福州、深圳、東莞和廈門等空氣質量相對較好。結合歷年來環保部等部門的公布數據，我們發現：城市空氣質量的好壞，似乎與該城市的產生時間具有某種“神秘的聯系”——城市出現的時間越早（我們不妨稱為“古代城市”），其空氣質量越差；形成時間較晚的城市（暫且稱為“近現代城市”），其空氣質量就要好一些。

中國的古代城市無疑以西安、北京為典型，其歷史形成的過程多出于政治、軍事的需要，其存續需要考慮兩個因素：糧食供給和軍事防御。譬如，西安市古稱“長安”，如果考慮到臨近的咸陽，中國歷史上最鼎盛的王朝——秦、漢、唐等大帝國均是定都于此，原因在于：西安、咸陽位于中國大陸腹地黃河流域中部的關中盆地，此地東面有零河和灞源山地，西面有太白山地及青化黃土臺塬，北邊是梁山、黃龍山、藥王山、隴山組成的北山山系，與南面的秦嶺山脈遙相呼應，共同構成環繞關中平原的天然屏障，自古有“金城千里”、“八百里秦川”的美譽，以沃土千里、易守難攻而著稱。

相比之下，上海、廣州等近現代新興城市的形成，卻似乎主要是基于其瀕海臨江的地理便利，以及近現代口岸通商等需要。譬如，上海市位于太平洋西岸，亞洲大陸東沿，長江和錢塘江入海匯合處，其北界長江，東瀕東海，南臨杭州灣，屬于長江三角洲沖積平原的一部分，平均高度僅為海拔4米左右。明代時，上海已經成為商業發達的“東南名邑”；其近代化進程始于“鴉片戰爭”戰敗、成為通商口岸之后。中國東南沿海的其他城市，如廣州、福州、廈門、寧波，乃至香港、澳門、汕頭、海口等等，也大體上具有類似的自然特征——在古代商業集散地、近代通商口岸基礎上形成的近現代新興城市，一般都具有瀕海臨江的優越地理條件，也往往擁有便于空氣流通的優越自然條件。

在空戰、導彈遠程作戰盛行的當今時代，古代城市通過“盆地”等地形擁有的軍事防御優勢已經不復存在，而此種地形卻不利于空氣流通，往往會成為限制其城市發展的“瓶頸”。實際上，近現代西方國家的首都，如美國的華盛頓、澳大利亞的堪培拉等等，乃是作為單純的政治首府而存在，沒有出現類似于北京等大城市這樣的環境問題。

我國《城鄉規劃法》第4條第1款明確規定：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。”中國當前仍處于快速城鎮化的歷史轉型時期，各地在制定城鄉規劃時，既需合理考慮其地理形勢的歷史特征，也應將“空氣質量”等環境因素作為城市規劃的“實質法治”因素。這對于城市的可持續發展非常重要。

周剛志：武漢大學法學博士，廈門大學法學博士后，曾任廈門大學法學院講師、副教授，現為中南大學法學院教授，中國財稅法學研究會理事，中國財稅法教育研究會理事。主要研究財政憲法學，并從事憲法學、行政法學、財稅法學的教學工作，主持國家社科基金后期資助項目、司法部項目等國家級、省部級課題5項。