戶籍制度改革根本上是公共服務均等化

葉雨岑 張海林

2013年初，全國政法會議上，戶籍制度改革被列為2013年的重點工作之一，會議要求“統籌考慮各地經濟社會發展水平和城市綜合承載能力，區別情況、積極作為，穩妥有序推進戶籍制度改革，逐步讓大多數流動人口在城鎮和農村安居樂業、各得其所”。

自1997年全國小城鎮戶籍改革試點起，16年過去，2億農民工和7500萬流動人口實現了地域轉移和職業轉換，卻沒有同步實現身份和地位的轉化。在學界，他們被稱為“半城鎮化的人口”，包含了這部分人口的城鎮化也被稱為“偽城鎮化”。

2012年12月19日，李克強在北京主持召開經濟社會發展和改革調研工作座談會時指出，面對世界經濟低迷的趨勢中國作為大國要立足內需，城鎮化就是最大的內需，要把這個潛力發揮出來，還要靠改革。各項改革中，李克強首要提及“推進戶籍制度改革，把農民工逐步轉為城市市民”。

戶籍改革的趨向已成各界共識，但真正迎來實質性突破尚需多久？國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令在接受本刊專訪時說：“戶籍制度改革從根本上說，是公共服務均等化的問題。這可能是一個很長期的事情，因為各地收入水平差距太大，這個漫長的過程就是要相對均衡。”

在這個漫長的過程中，戶籍制度改革難點和突破口何在？下一步發改委重點推進的工作是什么？對此，喬潤令對本刊做出解答。

現有措施未真正解決問題

《瞭望東方周刊》：國家發改委目前對于戶籍制度改革的態度是什么樣的？已經有哪些與戶籍制度改革相關的政策、行動？

喬潤令：關于戶籍制度改革，戶口本身并不歸發改委管理，而是歸公安部，但戶籍制度改革后面所包含的公共服務、福利這塊，發改委可以進行協調、促進改革。發改委主持的“十二五城鎮化規劃”中也專門提到了戶籍制度改革。

在2012年發布《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》之前，戶籍制度改革其實已經做了一些事情，但效果并不太好。主要做的是三類，一個是居住證制度，已經在上海、江蘇等地實施了幾年；第二個是積分入戶，主要是在廣東；第三個是統籌城鄉，不分城市戶口和農村戶口。但關鍵的問題是，戶口并不僅僅是戶口，實質在于戶口所包含的福利。

各地戶籍制度改革的關鍵問題并沒有得到解決。我剛剛從安徽合肥回來，他們也說統籌城鄉概念，我就問他們一個問題：農民進了城能不能享受城市社保和公共福利。答案是沒有，這就說明戶籍改革的根本問題還沒有解決。

《瞭望東方周刊》：那么現有的各地戶籍制度改革主要解決了什么問題？

喬潤令：這三類改革有幾個特點。

第一，基本上是解決本地農民，不包括外地農民，農民工、外來打工的并沒有解決。

第二，農民真正進城落戶的門檻很高，比如廣東的積分入戶，要求的是學歷、收入、交社保的年限，這種實施辦法基本上與普通農民工無緣。上海、江蘇等地的居住證要求同樣也很高，比如蘇州市的落戶條件，農民工最難達到的有兩條，一條是有合法穩定住所，有穩定職業和生活來源，具體規定為，合法穩定住所指的是在蘇州市擁有屬于自己的產權房屋或者租住公有產權但已取得使用權的房屋，且房屋的面積不得低于75平方米；穩定生活來源指的則是在蘇州市區內要簽訂長期的勞動用工合同、繳納至少3年以上的社會保險，月收入穩定且不得低于蘇州市的最低生活保障線，即500元。

第三，城市級別越高，需要的條件就越嚴格。

第四，小城鎮落戶相對寬松。

第五，對落戶農民的農村土地采取的是較為緩沖的做法，按照規定，農民從農村到城市，土地是要收回的，但是像重慶規定，三年內不收回土地。有的地方，比如廣東就沒有收回土地的相關規定。這塊怎么處理，目前并沒有一個準確的辦法。

整體改革下來，我的感覺是進展比較緩慢，農民進城的門檻還是非常高，外來農民工的進城方案還是不多，上海、北京都是對于本市的農民相對比較寬松，外地農民工進城還是很困難。

市場機制是戶改的突破點

《瞭望東方周刊》：接下來的戶改可能會朝什么樣的方向發展？

喬潤令：十二五規劃里提到一些相關內容，但是將來必然要有細化的方案出臺。我覺得下一步戶改可能會朝這幾個方向做，需要實現兩個脫鉤。

一個是城市福利一定要和城市戶籍脫鉤，現在基本做到百分之七八十，農民子女的義務教育、就業培訓、公共醫療還有商業保險這塊已經基本解決。

現在的問題主要有幾個，比如異地高考，不過除了北京、上海、廣州等，其他地方已開始陸續解決；還有社保，城市社保和農村社保有很大差別，特別是養老、失業，農村只有七八十塊錢，城市有幾百塊錢，如何讓城市和農村社保互通互聯？據我觀察全國沒有地方在這里有大的突破；還有就是公租房、廉租房，目前沒有向農民工開放，甚至都沒有向本地農民開放。要解決這幾個問題，實現真正的脫鉤，是非常困難的，尤其是社保標準統一，需要的資金投入將會非常巨大。

第二個脫鉤是進城農民工一定要與宅基地脫鉤，也就是說農村戶籍一定要與農村宅基地脫鉤，國土部也正在研究土地確權問題，只有農村戶籍與宅基地脫鉤，才能夠使得農民進城。農民現在不愿意進城，很多是擔心土地被收。解決宅基地問題并不是說直接收回農民的土地，而是讓這個土地可流轉，即可以在市場上賣掉。

另外，還需要全面放開地級市以下城市戶籍限制，這個就是《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》里面已經說到的，但是各地還沒有落實。我想下一步這是比較現實而且是可以落實的。當然，這要有一個過程。最重要的是要尊重農民是否進城的意愿，我認為這是國務院這個文件中最有價值的內容。

《瞭望東方周刊》：2012年12月召開的全國發展和改革工作會議中，國家發改委表示，2013年將加快戶籍制度改革，抓緊研究制定有序推進農業轉移人口市民化的政策措施。發改委接下來會有哪些行動？

喬潤令：我認為發改委今年或者明年會做兩件事情，就是建立兩個機制，這也是配合前面所提到的兩個脫鉤。城市戶籍與福利脫鉤已有很多行動，但是農村戶籍與農村土地脫鉤才剛剛開始，在成都、重慶已有試驗，做得不錯。

一是要建立農民工進城的成本分攤機制。說來說去戶籍制度難改的原因，就是它背后的福利，福利需要的就是錢。中央政府肯定需要支付一部分，現在公共教育、公共醫療就有補貼，接收農民工的地方政府也需要支付一部分，企業也要掏一部分，農民自己掏一部分。但這一機制具體怎么實行，有幾個需要注意的地方。

首先，農民工進城的成本是多少，不同的城市是有差別的，不同城市需要有不同的方案來探索，不可能完全一樣，這是一個高度多元化的問題。其次，公共服務需要分清楚哪些是基本部分，哪些是非基本部分。農民進城之后，需要逐步過渡，不可能一步到位。最后，是在成本分攤中一定要發揮市場機制的作用，這點非常關鍵。政府不可能大包大攬，不然難以實現。

二是要建立農村宅基地的有償退出機制。要強調的是，不能讓農民拿宅基地換城市戶口、城市社保。這些福利是作為中華人民共和國公民所應該享有的，不能拿財產來交換。但是進城農民不可以擁有宅基地，一方面是造成浪費，另一方面是從成本上考慮他也沒有辦法進城。

在戶籍制度改革中，政府配置資源的領域越小，市場機制配置資源的領域越大，戶籍制度改革就越容易突破。政府如若管轄過多，對每一個人進城都要負擔，是不可能實現突破的。

各地經濟實現均衡發展才可能真正解決戶改問題

《瞭望東方周刊》：小城市的戶籍問題似乎比較容易得到解決，最難解決的是包括北京、上海、廣州、深圳等特大城市的戶籍問題。怎么看待這種現實？

喬潤令：城市越大門檻越高。根據我國現有的情況，城市越大，公共服務的水平越高，費用就越高。房價、醫療費用、生活成本都高，使得門檻越高。

但是中國有個現象很有意思。大城市生活成本高、落戶政策門檻高，可它的就業機會多、收入多，因而大量人口涌入。中小城市雖然生活成本不高、落戶政策門檻較低，可它的就業機會少、收入低。

從城市本身來說，就是城市資源分配和城市發展水平太不均衡，所以說現在就要推動沿海的大中城市勞動密集型產業向中小城市轉移，但這需要一個過程，我認為需要10年左右。轉移完成之后，情況會發生根本性的變化，現在的轉移已經有成效。在四川、重慶、河南、西藏等地，來自東南沿海的資金每年大概都有1000個億轉移過來。也許在十二五期間或者是到十三五的時候，就會發生根本改變。

當然這種改變還需要國家、政府的投資向中小城市傾斜，在政策、制度上為中小城市提供與大城市平等競爭的機會。

《瞭望東方周刊》：那么大城市和中小城市是否會在戶籍制度改革上產生差異？

喬潤令：我認為，制度的改革是需要一致的，可以從中小城市先突破，但是將來的制度必須是一樣的，不能分不同的標準，需要公平。我們不能阻礙大城市的發展，但是也需要提高中小城市的發展水平。

城市的發展都是先集聚，集聚到了一個不經濟的時候，它就可以分散、開始輻射。歐美國家城鎮化水平達到很高的時候，反而出現了逆城鎮化現象，大部分人反而住到周邊小城鎮。中國當然還沒有大規模出現，只是開始有這樣的趨勢。

對于廣大的農民工來說，根據我們的實際了解，他們其實非常愿意在當地就業、安家，成本低、離家近、又能照顧老人孩子，他們來大城市實際上也有一種無奈，如果當地有合適收入的工作，他們可能會留在當地。

轉變這種情況的一個方法是市場，再一個就是政府推動。政策支持產業轉移，削平各地社保、醫療的差異，但這里面涉及更大的問題，就是區域的收入差別問題。

本質上戶籍制度改革的解決方案是各地經濟能夠均衡發展。因為從根本上來說，戶籍制度改革還是公共服務均等化的問題。而公共服務的均等，則取決于各地經濟發展水平的均衡。因為公共服務的均等前提是政府財政投入差不多，財政投入的差不多取決于各地經濟發展水平差不多。對于中國來說，這是一個需要相當一段時間的過程。