農民工市民身份定位的制度約束與政策選擇

元煥芳

【摘要】加快城市化進程的核心在于推進農民工的市民化，但當前農民工市民化進程卻受到戶籍制度、就業制度、住房制度、教育制度等多重約束，而其根源在于城市資源的供給約束，為此在政策的選擇上需從制度供給、資源分配上進行調整，從制度上賦予農民工應有的市民身份和市民權利，為城市化進程的持續推進提供根本條件。

【關鍵詞】農民工 市民身份 制度約束 政策選擇

城市化，是指人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口以及城市不斷發展的過程。當前，城市化已成為推動我國經濟社會快速發展的重要發展戰略，其實質和核心是農民工的市民化，但農民工的市民身份定位卻面臨著多重制度性困境，因此，亟需對農民工的市民身份進行重新制度定位，以尋求農民工市民化可持續推進的政策保障。

城市化進程中農民工市民身份定位的制度約束

在城市化推進過程中，農民工的市民身份定位面臨著多重制度性約束，主要有戶籍制度、就業制度、住房制度、教育制度等。

戶籍限制。長期以來，城鄉分割的二元戶籍制度是農民獲取市民身份的一個突出的制度屏障。農業戶口和非農業戶口在就業、住房、社會福利保障、教育、醫療等方面有很大區別，非農業人口（即市民）比農業人口得到更多的資源和福利分配優待，在此背景下，城鄉分割的二元戶籍制度和社會結構逐步形成。當前農民向城市的自由流動雖無明顯障礙，但由于農民和市民的戶籍身份背后是二者享受的截然不同的社會地位、資源和福利分配，二者的身份轉變涉及到資源的重新分配和不同群體的利益格局調整。

就業限制。在城市有穩定的就業是農民工獲得市民身份，在城市生活和發展的前提和必要手段。但是，當前許多城市對農民工就業設置了諸多限制，表現在：一方面，設置就業障礙，出臺一些就業政策和文件，限制農民工和城市原有居民在勞動力市場的公平競爭，限制農民工在城市的就業范圍和就業機會。另一方面，在城市戶籍準入方面，即農民工獲取市民身份的就業條件方面，對諸如就業范圍、就業年限、收入水平等有著相對較高的條件要求，造成農民工因達不到城市在戶籍準入方面的就業條件要求而難以獲得市民身份。

住房限制。住房是農民工在城市安家落戶的必要條件和重要保障。與就業限制相類似，一些大城市的住房政策和在戶籍準入上相對較高的住房條件也嚴重阻礙了農民工獲得市民身份的步伐。具體表現在：一方面，當前許多大城市規定必須在城市購買一定面積的住房，一般要求60平米以上，并居住一定的時間，才有資格獲取當地的市民身份。但另一方面，當前城市商品房高額的房價和農民工極低的工資形成強烈對比，使得農民工根本無力購買城市商品房，再加之城市住房保障制度對農民工的排斥，使得絕大部分農民工根本無法滿足獲取市民身份所要求的住房條件。

教育限制。一是許多大城市對農民工獲得市民身份都有一定的受教育文化水平或技能水平要求。如一般要求農民工具備高中及以上學歷或中專、中級工以上技術水平，這無疑將當前占農民工絕大多數的學歷僅有初中學歷水平，以及沒有相應技能水平資格證書但在實踐中積累了豐富實踐經驗的農民工排除在市民身份之外；二是當前許多城市的公辦學校以戶籍為門檻排斥農民工子女進入城市接受教育，具體表現為要么拒不接受農民工子女入學、要么對農民工子女額外收取各類高額費用等，這樣使得許多農民工因子女在城市的教育問題難以解決，而有所減緩。

多重制度限制農民工獲取市民身份的原因分析—城市資源的供給制約

各個城市尤其是大城市對農民工轉市民設置各種準入制度限制的背后主要是受制于城市現有資源所能承載的人口容納力的制約。具體來說，這些資源制約主要有：

就業資源制約。農民工轉市民首先對城市的就業資源提出了挑戰，因為農民工要像市民一樣長期在城市生存發展，城市必須要提供給農民工長期穩定的能夠維持市民生活標準的就業機會，這樣才能夠維持這部分新增市民在城市的生活發展需要。而一些城市由于一定時期經濟發展水平尤其是一些能夠帶動就業的產業發展的限制，所能提供的就業機會往往有限，不能滿足大量的農民工轉市民對就業機會的需要，因此考慮到城市的就業容納力，許多城市會通過設置一些就業限制和就業準入門檻來限制農民工轉市民。尤其是就業機會沒有充分保障的條件下，許多城市為了將有限的就業資源優先保障城市居民，因此會通過設置嚴格的就業限制條件來限制農民進城和農民工轉市民。

住房資源制約。城市住房資源約束（尤其是廉價的城市保障性住房資源的限制）是各大城市對農民工轉市民設置住房準入條件的主要原因。當前，城市的住房問題一直是社會各界高度關注的一個焦點問題。高額的商品房價格不僅將外來務工人員排除在商品房市場之外，就是城市原有的中低收入居民，也被無情地排除在商品房市場外。城市有限的保障性住房資源滿足城市原有中低收入市民尚且不足，如果數量更為龐大的農民工轉為市民后，必將對城市相對廉價的保障性住房資源如經濟適用房、廉租房、公租房資源造成更為嚴峻的挑戰。這種有限的住房資源也使得許多城市通過設置較高的住房準入條件來限制農民工轉市民。

教育資源制約。對農民工子女在城市進行教育限制的背后實質上是受城市教育資源相對有限的制約。如農民工轉市民后，會帶動其家屬子女向城市的遷徙，大量的農民工子女需要在城市入學，接受教育，而現有城市學校的數量、教學設備、師資力量等資源又容納不了，因此許多城市由于受教育資源的限制，進而對農民工獲取市民身份進行一定的限制。

農民工市民身份定位的政策選擇

城市的資源和人口容納力約束是城市對農民工獲取市民身份進行制度限制的主要原因，因此，要推進農民工的市民身份定位，必須千方百計加快城市化建設，不斷增強城市資源對新增市民的容納力。筆者認為，可從以下幾個方面加快建設：

增強城市經濟容納力，擴大農民工的就業機會。針對農民工轉市民的就業資源制約，當前要促進農民工轉市民，培育大容量的城市就業載體，消除對農民工就業的種種限制，盡可能提供更多的就業崗位就是當務之急。而這有賴于城市經濟的發展，尤其是依賴于能創造更多崗位、提供更多就業機會的具有勞動力集聚效應的相關產業的發展。這就要求城市要出臺相關的產業扶持政策，通過培育優越的產業發展環境和提供一系列優惠條件，推進相關就業帶動力強的產業和部門的發展，以盡可能創造更多的就業機會，帶動更多的農民工就業。此外，為保障農民工的穩定就業，在城市的就業機會增多之后，城市還需進一步消除對農民工就業的種種限制，實行平等的就業制度，從而保障農民工在城市的穩定就業，幫助農民工滿足獲取城市戶籍的就業條件。

推進農民工住房保障體系建設。在城市有穩定的住房是農民工在城市生活定居的基礎條件和物質保障，也是許多城市制定的農民工獲取市民身份的主要準入條件之一。而當前高額的市場房價，將收入處于最底層的農民工排斥在商品房市場之外，在城市買不起房，無法滿足城市戶口的住房準入條件當前是阻礙農民工轉市民的一個突出的攔路虎。因此，要推進農民工轉市民，解決農民工的住房問題就顯得異常迫切。而當前商品房價居高不下，解決農民工的住房問題僅靠農民工自身的力量是不行的，必須政府出面解決。具體來說，政府應根據農民工的住房需求和收入條件，在政府的城市住房建設規劃中，將農民工逐步納入城鎮住房保障體系，取消經濟適用房、廉租房制度對農民工的限制，允許農民工和市民一樣享受相關的住房的優惠政策，有條件的地方可推行農民工住房公積金制度，逐步解決農民工住房問題。以此來幫助農民工滿足獲取城市戶籍的住房條件。

擴大城市教育資源的容納力，解決農民工子女的教育問題。農民工子女在城市教育問題難以解決也是阻礙農民工轉市民身份的一個主要障礙因素。對此，要求各級政府相關部門在制定城市教育發展規劃時，應將農民工子女的教育需求考慮進去并納入財政預算，取消現有的對農民工子女接受城市教育的種種限制性條件和額外的收費要求，以城市公辦教育為主，不斷擴大城市公辦教育的教育規模和容納力，以吸納更多的農民工子女進城就學。在農民工子女進城的教育經費承擔方面，可探索中央政府、流出地政府、流入地政府以及農民工子女家庭四者按一定比例分擔機制。此外，也有人提出“錢隨人走”的財政轉移支付制度，即從中央層面，可以實施義務教育登記制度，印發全國通用的義務教育登記證，農民工子女到流入地城市就讀時，可憑此證注冊入學，中央財政按各地報送的流入學生人數、補助標準向各地核撥轉移支付經費。

【作者單位：河南科技學院思政部；本文系2011年度河南省政府決策研究招標課題“城市化進程中農民工市民身份定位障礙及對策研究”部分成果，項目編號：2011B220】

責編/韓露（實習）