農村養老保險財政供給效率探析

潘楠　楊春雷

【摘要】我國新型農村養老保險在中央和地方財政的補貼下得到大力發展。但是分析2010年數據發現，其供給效率并沒有達到理想狀態。文章在分析我國新型農村養老保險供給存在問題及原因的基礎上提出，只有理順政府間責任，明確有效的轉移支付手段，統籌城鄉間養老保險的接軌，才能確保我國農村養老保險的長久發展。

【關鍵詞】財政責任 效率 農村養老保險

根據2009年的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》的規定，我國新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）呈現典型的分權治理模式，中央政府制定具體的制度以及制度實施規程，地方政府和中央政府共同承擔制度的實施、財政的投入以及相應的監督責任，這是建立在中央政府和地方政府的委托—代理關系之上的，在合理的財政分權和我國目前的分稅制財稅管理體制下，地方政府是本轄區內的公共品供給的最大責任主體。因此我國新農保按照合理的公共品供給機制確定了中央和地方的不同財政投入政策，明確了政府的財政責任。但是我國目前只是簡單地確定了中央和地方的責任和籌資金額的劃分，在各地的具體政策規定上仍模糊不清。具體的補貼金額除了“中央頒布的中西部55元每人每月，東部減半”的明確規定之外，地方財政的繳費補貼只有一個“最低30元每人每年”的限制，這使得我國的新農保在財政責任上存在一定缺陷，將會直接導致我國新農保在供給效率上的滯后。

我國新型農村養老保險供給效率的現實分析

計算政府行為效率的方法主要有兩種：一種是非參數分析DEA（主要有數據包絡分析和無界分析法）；另一種是參數估計方法SFA（主要指隨機前沿方法）。

本文采用非參數分析和隨機前沿方法比較我國新農保支出效率。由于2010年我國新農保仍然處于試點階段，所以參保率和發放率也只限于試點地區，對于省級數據而言不具備參考性。所以在指標選取時不考慮新農保方面的人口因素。按照規定，中央要求地方對新農保的財政投入每人每年不得低于30元，而不同地區在制定地區的新農保政策時考慮本地區的因素都有所調整。出于整體性地區財政支出的考慮，所以本文在地方財政補貼按照30元每人每年標準作為參考依據。

投入變量選取：地區財政支出，農村人均純收入，2010年人均參保人員人均繳費支出以及2010年財政分權指數（地方財政支出/中央財政支出）。產出變量為2010年領取人數人均基金收入以及領取農保的人均農保收入。

利用deap2.1進行DEA計算，利用fornter4.1進行SFA計算，可以得到2010年全國31個地區的新農保的使用效率。

注：TE為技術效率，RTS為規模收益，irs為規模報酬遞增，drs為規模報酬遞減，-為規模報酬不變。

通過兩種方法比較，可以發現在DEA方法下，除了上海、北京、海南以外其他東部地區的新農保支出效率都非常低，相反中西部地區的效率普遍要高，而且相對來說，西部地區的效率又要比中部地區要高。從規模報酬來看，除了效率值為1之外，只有少數地區規模報酬遞增之外，共有18個地區的規模報酬遞減。從SFA角度出發，此外還可以發現除了北京、上海之外，東部其他地區的產出效率普遍低于中西部地區，而且和DEA計算的結果相似的是，在中西部地區內部比較，西部地區的產出效率仍然要高于中部地區。

我國新型農村養老保險供給存在的問題及原因

一是財政籌資機制不明確，中央和地方政府間財政責任約束機制缺乏。我國新農保財政供給效率的差異具體表現在中央和地方財政責任之間，現行的新農保制度規定的政府財政補貼金額和比例標準并沒有建立在地方財力的基礎上，中央財政補貼和地方財政補貼對于地方財政收入沒有形成合理的匹配關系。按照第六次人口普查數據，西部各省市、區在假設15～59歲農村人口全部參加新農保，60歲以上老人全部領取養老金計算，地方在新農保的財政投入為中央投入的五分之一左右。按照現行規定下用不超過0.3%的地方財政建立覆蓋整個地區的新農保支出，而配套的中央財政支出卻是地方財政支出的五倍，這樣財權與事權不成比例的支出方式對于中西部地方政府而言有著相當大的誘惑，很容易造成地方政府在新農保的財政支出上對中央政府的尋租。而對于東部地區來說，只有提高地方財政補貼，才能滿足經濟較發達的農村居民的養老要求。以江浙為例，按照前面所提的假設同時平均每位參保農民補貼100元每人每年的話，這樣地方財政新農保補貼支出與中央財政補貼支出保持在1：1的比例，占地方財政支出達到0.4%。在這樣的財權與事權的配比制度下，東部地區缺乏提供新農保的積極性。

二是財政補貼激勵機制不夠完善，激勵作用欠缺。中央與地方財政補貼差異明顯，導致參保意愿下降。中央對符合條件的年滿60歲的老人每年補貼支出金額為660元（中西部）和330元（東部）。而按最低標準地方財政一年繳費100元補貼收入30元計算，這樣的地方財政補貼政策在自愿原則下實在難以激勵農民的參保意愿。筆者在其他學者對新農保的參保意愿調查中發現，經濟發達地區的參保率高是因為當地政府在新農保繳費政策上采取的是類似城鎮職工養老保險一樣的政策，按當地的農民純收入或者按照當地城鎮職工平均工資的半數作為繳費基數，繳費率為4%～10%，而地方財政按繳費基數的4%～6%之間補貼，這樣極大地刺激了農民的參保意愿。因為這種方式實際上增加了新農保的個人帳戶金額，提供了未來可以和城鎮職工養老保險轉接的可能，提高了農村居民參保的積極性，但這樣的政策在全國新農保開展地區仍是少數。

完善新型農村養老保險供給效率的政策建議

明確劃分中央與地方的財政供給制度。在中國式財政分權制度下，越是統一的中央補貼制度越容易出現效用的損失，所以在基于公共服務均等化和未來城鄉統籌的基礎上，正確地劃分中央與地方在新農保財政補貼上的責任是提高我國新農保供給效率的前進方向。對于中央財政則可以實行累退性質的普惠制養老金，在保證固定的支付金額基礎上，將不同檔次繳費的農村居民在養老金支付時按檔次進行累退支付。這樣的供給制度既能保證地方財政補貼對于農村居民參保的激勵作用，同時也能保證制度的相對公平。

劃定專項稅收支持新農保。處理好新農保的供給問題，實際上也是理順新農保的財政籌資問題。中央和地方都要負擔新農保的財政支出，但是各個地方政府的財力、農村人口情況不盡相同。中央財政還需要對地方政府進行必要的專項轉移支付，平衡地區間的財政壓力，降低因為財政差異導致的新農保負擔不平均程度。劃定增值稅中農業部分確定為專項轉移支付資金是可行的，正是增值稅由中央和地方共享的制度符合新農保準公共品的政府間財權與事權的劃分。而且農業部分的增值稅也能在很大程度上優化地方政府間財力的差異，提高新農保的給付替代率。

完善城鄉養老保險轉移制度。新型農村養老保險制度和城鎮職工養老保險制度轉移接軌有了制度的保證，只要能統一各個地方不同的新農保的繳費檔次和繳費方式，就能嘗試在一定的折算率下進行農村養老保險和城鎮職工養老保險的轉換。因為在經濟發達地區，新農保相對城鎮職工養老保險還是顯得待遇與支付水平低。隨著城鎮化的發展和公共服務一體化的進步，越來越多的新生代農民和農民工更加傾向于選擇參加城鎮職工基本養老保險，所以政府應該創造條件盡快統籌城鄉養老保險。

【作者單位：南京工程學院社科系；本文系南京工程學院校級基金項目“城鄉一體化過程中農村社會保障供給機制研究”的階段性成果，項目編號：QKJB2010023】

責編/許國榮（實習）