從警察優益權到派生性警察權的嬗變

孫振雷

【摘要】從警察優益權到派生性警察權的擴張，回應了警務實踐的現實需要，也對傳統警察權理論形成沖擊，促使警察權種類體系重新構建。新的警察權種類體系包括原生性警察權和派生性警察權兩部分。派生性警察權除了警察優益權外，在內涵和外延上都得到了極大的發展。派生性警察權的產生和發展對現代警察權理論產生了深遠影響。

【關鍵詞】警察優益權 派生性警察權 嬗變

在傳統警察法學中，警察權包括原生性警察權和警察優益權。警察優益權有效地保障了原生性警察權的順利實施。但是，隨著現代社會警察權的日益擴張、警察保障手段和警察職能的日益多元化，大量新型的派生性警察權開始出現，而傳統的警察優益權無法為其提供相應的理論支撐。本文試圖從警察優益權到派生性警察權的嬗變過程中探究警察權的一般發展規律，把握警察權的發展方向，并為當前正在進行的現代警務改革助力。

從法律屬性看警察優益權自我發展的基本特質

作為國家統治權的重要組成部分，原生性警察權與警察優益權都具有公共性、國家性和法定性等公權的一般特征，但相較而言，二者又具有鮮明的法律屬性差異。

第一，原生性警察權是原生性、獨立性權力，警察優益權是派生性、附隨性、保障性權力。作為傳統警察權的一部分，原生性警察權是基于警察自身職能的實現而固有的權力。它獨立存在，不依附于任何其他權力。若沒有它的存在，警察也就沒有存在的價值了。警察優益權是為保障原生性警察權的順利實施而由原生性警察權派生出來的權力，它的價值依附于原生性警察權價值而實現。在各國警察法中，警察優益權主要包括警察優先權和警察受益權兩部分。應當說，警察優益權是因應警察權實踐需要而產生的后天權力，其派生性、附隨性、保障性特質決定了警察優益權是一種動態的不斷發展完善的權力。隨著警務實踐的發展，警察優益權的內涵將日益豐富，其外延也將不斷拓展。

第二，原生性警察權是應然性權力，警察優益權是實然性權力。分權制衡思想是人類政治文明的重要成果。按照這一思想，國家權力必須層層分解并相互制衡才能防止專斷和濫用。其中，原生性警察權的定位主要體現為：原生性警察權是配屬于警察權下屬的二級國家權力單位，不能擅自抬升或錯位；基于公權的天然擴張性，原生性警察權必須置于法治的框架下才能理性運行；原生性警察權必須與其他國家權力相互監督和制約；人權保障和秩序維護必須同等地成為警察權設立和實施的出發點及終極價值追求。可見，原生性警察權的產生是人類經過長期實踐探索后對這一特殊權力現象自覺認識的結果。從這一意義上說，原生性警察權是應然性權力。而警察優益權則不然，它是為了保障原生性警察權的順利實施而回應實踐需要產生的權力。它直接來源于警察實踐，是一種實然性權力。警察優益權的這一實然屬性，使得它對警務實踐的敏感度極高，隨著警務實踐的發展而發展。

第三，原生性警察權是根本性權力，警察優益權是一般性權力。從權力內容上講，警察偵查權、警察處罰權、警察管理權等原生性警察權涉及的都是公民自由與秩序穩定的根本問題，所以原生性警察權是根本性權力，受一國根本政治制度制約，具有很強的穩定性。警察優先權、警察受益權等警察優益權是適應原生性警察權的實踐需要而后天產生的權力，是一般性公權力，在權力內容上也因應原生性警察權的需要而表現出動態性和多樣化，受到經濟社會發展水平、法治化進程等諸多因素的交互影響，具有不穩定性特質。另外，從權力淵源上講，原生性警察權的設置與警察組織管理、警察機構設置等內容具有天然的密切聯系，所以往往一并規定在一國憲法或者行政組織法等根本性法律中。警察優益權因其對原生性警察權價值的唯一依附性和與警察組織管理的相對疏遠，則既可以由根本性法律加以規定，也可以由警察單行法律、法規加以規定，不一而足，無論采用何種立法形式，均不影響其服務于原生性警察權的價值實現。

從警察優益權到派生性警察權的擴張

它是警察優益權自身發展的客觀需要。派生性、實然性和一般性的法律屬性決定了警察優益權是一種動態的、發展的權力，加上公權力本身的擴張本性，這便決定了警察優益權天然的不會安分守己。隨著社會的進步和文明的發展，社會治安形勢的復雜化一直在加劇，警察的任務也日益繁重，警察權的實施客觀上需要更多的權力保障，傳統的優益權理論似乎已經難以滿足支撐原生性警察權行使的客觀需要。比如，警械武器的配備和使用毫無疑問是為了保障原生性警察權得以順利實施的特殊權力，如果說配備警械武器尚可以為傳統的警察優益權所包含，使用警械武器的權力則遠遠超出了傳統的警察優益權范疇，是一種新型的特殊的警察權，當然也是保障警察偵查權、執行權等原生性警察權實施所必需的權力，需要從理論上給予其恰當定位。可見，警察權的自身發展客觀上呼喚傳統的警察優益權從內容到范圍進行豐富和拓展，這就為警察優益權向派生性警察權理論進行擴張提供了堅實的實踐基礎和原動力。

它是原生性警察權在公權領域延伸或者從公權領域向私權領域延伸的客觀結果。縱觀行政法的發展史，警察權一直處于不斷擴張的態勢。從警察權的視角看，很多新的擴張性權力雖然也是派生性權力，但是其與傳統的警察優益權有明顯不同，甚至不具有附隨性和保障性，它難以為傳統的警察優益權所包容，是原生性警察權在公權領域的擴張或者從公權領域向私權領域的延伸。這些擴張性或延伸性警察權集中表現在以下幾個方面：一是警察立法權。現代行政法認為，行政權從本質上講就是執行權。作為典型的、最具代表性的行政權，警察權當然也具有執行性的一般特征，本來不具有立法職能。但是基于現代社會的復雜性和多樣性，以及立法本身的原則性和相對滯后性，為了滿足行政管理的規范和效率需要，警察主體逐漸具有了一定的立法權限。

當然，這種立法權限只限于在上位法前提下制定實施細則或者制定一些不涉及公民重大權益的臨時管理規定。在任何情況下，立法都不能成為警察機關的主要職能行為，否則有悖其執行的本質職能設定。二是警察調解權。從權力起源與演變上看，警察調解權可以說是原生性警察權向私權領域滲透和擴張的結果。但與原生性警察權相比，這種滲透和擴張后形成的警察調解權不僅在形式上發生了變化，更主要的是在前提、程序、對象、效力等方面有了實質的變化。三是警察服務權。警察服務既是警察職權，也是警察職責，是權利與義務的統一。四是警察指導權。這也是現代社會賦予警察主體的一種新型權力。在公共安全領域，警察必須帶領社區公眾開展各種安全創建活動，引導公眾對警察管理提供能動的配合和支持，引導私人領域的安全服務健康發展。可以看出，以傳統警察權理論為基礎的警察優益權理論已經不能滿足警察權實踐的需要，客觀上需要對傳統警察權理論進行豐富和發展。

警察權種類的重新構建及其對現代警察權理論的影響

在傳統優益權理論不能適應現實需要的情況下，將警察權劃分為原生性警察權和警察優益權的基本體系已經不能反映警察權演變的全部，由原生性警察權派生出來但不能為警察優益權所包容的部分如何定位，直接促成了警察權種類體系的重新建構。筆者認為，用“派生性警察權”的概念替代警察優益權，不但與“原生性警察權”的概念在邏輯上更加對稱，而且在外延上將原先的警察優益權和后來延伸的其他派生性警察權力全部包括在內，是對警察權理論的豐富和發展。按照這樣的思路，現代警察權包括原生性警察權和派生性警察權兩部分。原生性警察權是指按照國家權力配置的一般要求賦予警察主體直接享有的應然警察權力。派生性警察權是指基于原生性警察權設置、行使或監督需要，而由原生性警察權派生出來的關聯性警察權力。

原生性警察權主要包括：第一，警察管理權；第二，警察處罰權；第三，警察偵查權；第四，警察執行權；第五，其他原生性警察權，如對輕微違法行為人的責令具結悔過、在重大突發公共事件中相關財產的緊急處置等。作為由原生性警察權派生出來的關聯性權力，派生性警察權包括附隨性警察權和延伸性警察權兩部分。二者雖都具有派生性的共同特征，但是又各有不同。附隨性警察權是指為了保障原生性警察權的實現而設立的派生性權力。這些權力不是原生性警察權本身，但卻是原生性警察權得以實現的必要保障，附隨于原生性警察權，二者密不可分。除派生性外，附隨性和保障性是其鮮明特征。

附隨性警察權主要體現為三個方面：一是警察優益權。二是警察強制權，即警察主體在執行公務過程中針對行政相對人和犯罪嫌疑人的人身、財產、場所或行為采取強制性措施的權力。三是警械武器使用權。延伸性警察權是傳統警察權向其他公權領域或向私權領域的延伸，他并不是為保障原生性警察權順利實施而產生的權力，不具有附隨性和保障性，但是具有關聯性、延伸性和價值獨立性特征。當前，延伸性警察權主要包括警察立法權、警察調解權、警察服務權和警察指導權四部分。作為一種處于不斷擴張和發展中的警察權，延伸性警察權的內涵和外延必將更加豐富和拓展。

【作者為河南警察學院副教授、中國人民大學憲政與行政法治研究中心研究員】

責編/豐家衛（實習）