淺談行政監(jiān)督的多元與規(guī)范

常冉

【摘要】目前，我國的行政監(jiān)督體制包含外部監(jiān)督系統(tǒng)和內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)，呈現(xiàn)多元的監(jiān)督樣態(tài)，有效規(guī)范了行政機關(guān)的權(quán)力，增強了干部的責(zé)任心。但行政監(jiān)督體系仍存在一些缺陷，監(jiān)督機制不夠完善，仍有濫用私權(quán)、貪污、妨害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象，因此要加強監(jiān)督機制，多元的監(jiān)督尚需有效整合，強化各類監(jiān)督體系之間在運行機制上的溝通和協(xié)調(diào)，減少彼此的摩擦和沖突，保證行政權(quán)力合法高效行使，從而維護公民合法利益，提升行政機關(guān)的形象，保障國家的安定有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】行政監(jiān)督；多元化；規(guī)范監(jiān)督

一、行政監(jiān)督的內(nèi)涵

新中國成立開始，我國就擁有了行政監(jiān)督體制，經(jīng)過幾十年的不斷建設(shè)，已形成了帶有中國特色的包含外部監(jiān)督系統(tǒng)和內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)的多元監(jiān)督體制。所謂行政監(jiān)督，“從廣義上說是各種社會力量，包括國家執(zhí)行、權(quán)力機關(guān)，社會和個人對行使權(quán)利的機構(gòu)和人員進行監(jiān)督”。從狹義上來講，則指內(nèi)部監(jiān)督，即上下級監(jiān)督和部門間的監(jiān)督，比如監(jiān)察、審計部門對行政機構(gòu)的監(jiān)督。行政監(jiān)督主要行使行政監(jiān)察權(quán)力，包括檢查行政機關(guān)是否遵守法律規(guī)定，按照政府法令工作的問題；受理行政人員不服主管行政機關(guān)給予行政處分的申訴；受理公民對行政工作人員的控告、檢舉以及調(diào)查處理違反行政紀(jì)律的行為，還有法律法規(guī)規(guī)定的由監(jiān)察機關(guān)履行的其他職責(zé)。行政監(jiān)督的根本目的是為了改善行政管理行為，控制其發(fā)生過程，從而維護人民合法利益，提升政府在人民心中的形象，樹立法律權(quán)威性。

二、行政監(jiān)督存在的問題

1.各種監(jiān)督機關(guān)間的關(guān)系還不夠明確，分工不太合理

各個監(jiān)督機關(guān)間出現(xiàn)問題就互相推諉，不承擔(dān)責(zé)任的情況。或者出現(xiàn)一個地方多個監(jiān)督機構(gòu)同時管理，或者都不管理，造成監(jiān)督漏洞，使得有些人鉆監(jiān)督不善的空子，收受賄賂，搞腐敗。例如，不同的監(jiān)督體系，針對同一個問題持有不同的觀點，認識不一致，造成了彼此間的摩擦、沖突，導(dǎo)致對同一個監(jiān)督對象出現(xiàn)多種監(jiān)督意見的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，使行政監(jiān)督工作難以真正落實，降低了監(jiān)督系統(tǒng)的整體工作效能，影響了行政監(jiān)督的威信和有效性。行政監(jiān)督只能成為紙上談兵，無法發(fā)揮作用。

2.存在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，體現(xiàn)了監(jiān)督多元無序的問題

監(jiān)督機構(gòu)沒有明確的地位和執(zhí)行權(quán)力的獨立性，往往由政府和上級部門雙重管理，即重復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象。因此，在行使監(jiān)督職權(quán)時容易受領(lǐng)導(dǎo)意見影響，或者存在心理上的顧慮，難以獨立行使監(jiān)督權(quán)，從而無法提高監(jiān)督效率并影響司法公正。另外還存在著公民的監(jiān)督權(quán)力不足的問題。代表公民建議的人民代表大會每年一次會議，無法代表公民連續(xù)性監(jiān)督的權(quán)力。公民的監(jiān)督實質(zhì)上是有名無實，往往無法反映到上級領(lǐng)導(dǎo)處，更甚者打擊報復(fù)群眾。種種因素都導(dǎo)致監(jiān)督?jīng)]有權(quán)威，時效性低。

出現(xiàn)多元無序狀態(tài)以及整合力量不足的問題，根本在于行政監(jiān)督制度不夠規(guī)范，監(jiān)督彈性過大，法制化程度低。因此制定法律條例和規(guī)定，是執(zhí)行監(jiān)督職能的前提和保證。監(jiān)督機關(guān)必須以法律為準(zhǔn)繩，依據(jù)客觀事實進行管理。如果監(jiān)督法制化程度不高，立法不嚴(yán)，就會使得監(jiān)督部門行使職權(quán)時無法可依，缺乏標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)督的隨意性和盲目性，更甚者會產(chǎn)生負向作用，自然就形成了多元監(jiān)督無序，散亂狀態(tài)，要么無人監(jiān)督，要么重復(fù)監(jiān)督。我國目前的監(jiān)督法律法規(guī)相對來說還比較少，有些領(lǐng)域甚至還是空白的。立法跟不上社會發(fā)展的腳步，這種滯后給行政監(jiān)督帶來了消極的影響，事情的是與非，罪與不罪，合理與否都缺乏了法律標(biāo)準(zhǔn)，沒有明確界限，或是規(guī)定不清，都會給監(jiān)督帶來困難，使得監(jiān)督混亂。

3.規(guī)范行政監(jiān)督，充分發(fā)揮行政監(jiān)督有效性

（1）重視和加強行政監(jiān)督立法，實行行政監(jiān)督的法制化

制定行政監(jiān)督的法令，是依法實行監(jiān)督的基礎(chǔ)和保證。法律法規(guī)健全，才能提升監(jiān)督效率，執(zhí)行權(quán)力過程中才能有法可依，有標(biāo)準(zhǔn)可遵循。我國的監(jiān)督立法機制長期以來都不太健全，而今立法機制越來越無法滿足監(jiān)督需要，因此法律法規(guī)也需要全面制定。不僅需要制定基本法規(guī)，還要制定實體法規(guī)，行政監(jiān)督程序法。而目前，最應(yīng)制定的是部直接管理監(jiān)督問題的監(jiān)督法，從中明確監(jiān)督的主體，明確立法、執(zhí)法、守法監(jiān)督三項內(nèi)容，依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。“另外還要制定監(jiān)督的方式，比如將秘密監(jiān)督和公開監(jiān)督結(jié)合起來，將群眾監(jiān)督和特定監(jiān)督機關(guān)結(jié)合，還可將處罰和教育的處理方式結(jié)合起來加以管理監(jiān)督。

（2）改革雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督體系

針對行政監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，需要改革此體制，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督體系。明確分工，職責(zé)分明，讓擁有行政監(jiān)督權(quán)力的機構(gòu)享有獨立自主的行使權(quán)。只有這樣，才能保證監(jiān)督的時效性。垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制直接受上級監(jiān)督機關(guān)管理，地位獨立，自成系統(tǒng)，不會受人情、關(guān)系網(wǎng)的影響，也不用擔(dān)心得罪領(lǐng)導(dǎo)，或受到打擊報復(fù)，這樣才能夠使監(jiān)督人員毫無顧慮地執(zhí)行權(quán)力，依法辦事。要改革此體制，首先要將監(jiān)督檢查部門先獨立出來，提升其地位，不隸屬于政府領(lǐng)導(dǎo)，并賦予其相應(yīng)的職權(quán)。另外監(jiān)督人員的任職和工資發(fā)放都由直接上級監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)管理，這樣不受行政部門的約束，保證其無后顧之憂地行使權(quán)利，秉公執(zhí)法監(jiān)督。行政監(jiān)督多元，就要加強整合力度，由統(tǒng)一管理的監(jiān)督機構(gòu)對各機關(guān)間的職責(zé)合理組織、管理、協(xié)調(diào)和指揮；制定規(guī)章制度明確各機關(guān)職責(zé)，合理分工，各司其職，從而避免沖突監(jiān)督或無人監(jiān)督的情況。

（3）提高行政機關(guān)行為的透明度和公開性

我國現(xiàn)行的監(jiān)督體系，整體來說，透明度不高。有些政府部門采取相應(yīng)的政務(wù)公開形式，但公開的程度不夠，并且公開辦事制度還未上升到法律層面，約束力不強，在執(zhí)行職能時就會出現(xiàn)貪污腐敗的現(xiàn)象。要防止這些行為的產(chǎn)生就要加強監(jiān)督管理，因此需要政府的行為公開和透明，由社會民眾和輿論監(jiān)督政府行為，才不至于讓有些官員肆意妄為，走上歧途。要運用法律來約束公開辦事制度，制定專門的政務(wù)公開法，明確政務(wù)人員活動公開的范圍、內(nèi)容、程度以及公民在公開政務(wù)中的知情和參與的權(quán)利。有了法律的約束，人民的權(quán)利擁有了法律的保護，就可以通過各種渠道監(jiān)督政府行為，并明確了行使職權(quán)的范圍，從而可預(yù)防行政機關(guān)越權(quán)，濫用職權(quán)，失職，腐敗的現(xiàn)象，公民的權(quán)利也得到保護，政府也將實實在在為人民服務(wù)。除了人民直接監(jiān)督外，還應(yīng)加強新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。新聞媒體具有傳遞信息迅速、廣泛、深入挖掘的特點，因此政務(wù)辦理過程加強媒體的監(jiān)督權(quán)，便是給處理政務(wù)部門無形中施加了壓力，從而也可提高他們的辦事效率，有效地防止失職行為的發(fā)生。

（4）提高行政監(jiān)督人員自身的修養(yǎng)和素質(zhì)

行政監(jiān)督，不僅需要法制建設(shè)的進一步完善，還需要提高行政監(jiān)督人員自身的修養(yǎng)和素質(zhì)。監(jiān)督工作主要是通過監(jiān)督人員來實現(xiàn)的。因此對監(jiān)督人員的素質(zhì)要特別重視，包括他們的道德作風(fēng)素質(zhì)，政治思想素質(zhì)，文化智能素質(zhì)和業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)等。對于那些在崗的理論和業(yè)務(wù)水平還不足要求的監(jiān)督人員，要加強培訓(xùn)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)來提高他們的業(yè)務(wù)水平，辦事能力等基本素質(zhì)。加強他們的自我修養(yǎng)，養(yǎng)成奮發(fā)進取，努力工作的習(xí)慣。并要嚴(yán)格要求自己，持之以恒。最后，要貫徹國家政策，方針，實事求是的路線，腳踏實地地工作，勤勤懇懇地為人民服務(wù)。

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