論我國行政指導的救濟

【摘要】隨著市場經濟的發展和民主法制的完善，行政指導制度成為了現代行政管理活動中必不可少的手段，行政指導在政府的行政管理活動中起著不可替代的作用。由于國家法制的不健全，行政管理的不科學，造成行政指導在實踐中發生異化為行政命令等強制性行政行為，發生了很多侵害行政相對人的情形，然而由于行政指導救濟制度的缺乏，使得這種侵害相對人權益的行為無法得到救濟，違反了現代法治的“有權利必有救濟”的原則。本文在通過對行政指導救濟的必要性進行分析，結合我國行政指導救濟的現狀，最后給出行政指導救濟的對策。

第二次世界大戰以來，隨著市場經濟的發展和民主政治的建設，行政指導逐漸受到了各國政府的重視和運用。傳統的行政強制、行政處罰等強制力手段已經不是行政主體所熱衷的，而是采用更加靈活和有效的行政指導、行政合同等手段。行政指導作為“從主張完全排斥政府干涉到主張強硬干預再到主張政府進行柔軟干預”的產物[1]，在我國的行政管理過程中也得到了廣泛的運用。

一、行政指導的內涵

關于行政指導，許多國家過去在立法上都未給出明確的定義，行政機關做出的解釋也不一致，各位學者對行政指導的理解也大有不同。日本國會在1993年通過的《行政程序法》，對行政指導的定義、原則、等內容做出了詳細的規定。該法規定行政指導的定義為：行政機關在其任務或所掌事務范圍內，為實現一定之行政目的，對特定者要求其為一定作為或不作為之指導、勸告、建議及其他非處分之行為。[1]日本行政指導的實質在于，一個負責任的政府機構或官員在不具有明確的合法權力的情況下，能夠而且確實可以指導或誘導私營企業或個人采取或不采取某些行動，以達成行政目標。[2]

盡管學者對行政指導的描述不盡一致，但是對于行政指導是建立在行政相對人自愿基礎上的非強制行為學者們是有共識的。但是受我國長期計劃經濟的影響，行政指導在我國發生異化的現象非常嚴重，嚴重侵害了行政相對人的合法權益，而由于我國行政指導法制的不健全和程序的不完善，使得發生行政指導侵權的行為時，行政指導不能得到有效的救濟。

二、行政指導救濟的必要性

在現代市場經濟和民主政治活動中，行政指導在調節行政主體和行政相對人的關系，促進行政活動的有序進行起著非常重要的作用。然而，目前由于我國法制的不完善，行政主體所采取的行政指導侵害了行政相對人的合法權益，這不僅不符合現代法制的要求，而且還會造成行政管理的混亂，所以研究行政指導的救濟是非常必要的。

1.信賴利益原則保護的要求

作為行政法的基本原則，信賴利益保護一直是規范行政主體行政權運用、保護善意相對人合法權益的最基本的原則。行政行為的權力性要求行政行為的做出不但要符合法律的規定，而且要有公定力和確定力，而公共性的目的同樣要求行政行為一旦做出，非因特殊原因不得隨意改變或撤銷。信賴利益保護原則一方面是政府權威的體現，另一方面對行政相對人的行為模式也是一種確定性指導。行政指導對相對人權益損害有兩種情況：一是由于行政指導欠缺合法或合理要素，相對人因聽從行政指導而受到傷害，二是由于行政主體對原行政指導予以變更或撤銷，相對方的可預期利益或既得利益因該變更或撤銷而受到損害。

2.行政指導異化為行政命令的情形多有發生

行政指導應該行政主體建立相對人自愿的基礎上對其的勸告、建議等行政行為。由于我國市場經濟和法制社會不完善的影響，我國的行政指導往往附加事實上的強制力，異化為行政命令的情形也多有發生，特別在相對人不接受指導的情況下，行政機關常常通過撤回已做出的授益行為，科以不利的處分迫使行政相對人服從行政指導，這就使得其在具體適用中轉化為行政命令。

3.錯誤或不當的行政指導造成相對人的損失

法治社會要求實現權利義務的平衡，“無責任便無救濟，無救濟便無權利”，在責任行政的今天，行政指導主體理應對其做出的錯誤或不當的行政指導承擔責任。目前我國還處于社會轉型期，行政體制還不完善，一些地方的政府為了追求簡單的經濟增長，向行政相對人做出大量的行政指導，但是有些行政指導的內容是錯誤的或是不符合經濟增的規律的，當這些行政指導異化為行政命令時，對相對人造成很大的損失，但是卻無法保障相對人的合法權益，為了保障相對人的合法權益，應該對行政指導提供救濟。

三、我國行政指導救濟的現狀

目前我國對于行政行為造成損害的法律救濟途徑主要有行政復議和行政訴訟。行政復議法和行政訴訟法通過一系列的程序設計，為行政相對人提供司法救濟的途徑“民告官”的情形已經不再新鮮。我國《行政復議法》第六條和第八條分別對行政復議的受案范圍進行了列舉式規定，雖然《行政復議法》第八條未對行政指導做出排除，但也沒有明確規定行政指導可以通過復議進行救濟。正因為如此，實踐中通過行政復議使行政指導得到救濟的案列少之又少。而最高人民法院審判委員會通過實施的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》明確規定對“不具有強制力的行政指導行為，不屬于行政訴訟的受案范圍”。

但是國外行政指導的可訴的實踐為我國的提供了重要的借鑒。日本從上世紀80年代開始，在“實現民主、公正、高效的民主”這一口號引導下進行行政改革，專家學者對如何有效的客服行政指導的透明度不夠、救濟性差等缺陷，使其進一步規范化、制度化，開展了深入的討論，提出了許多建議。1993年日本國會正式通過了《行政程序法》，在其中對行政指導的定義、原則、限制、方式、程序、注意事項等作出了更系統明確的法律規定，使日本的行政指導在規范化和制度化方面率先跨上了一個新臺階。[3]

四、完善行政指導救濟制度的建議

法律之所以不對行政指導設置救濟，其基本的理論依據是，行政指導本質上是一種非具體行政行為，“行政指導對相對人不直接產生法律后果，即不直接導致相對人權利義務的變化，行政指導行為因其沒有強制力而不具有可訴性。”[4]但是在社會實踐中，違法、不當及變相為具有強制性行政命令的行政指導現象時常發生，對這類行政指導設置救濟制度是十分必要的，對行政指導法律救濟制度的完善筆者提出以下幾點建議。

1.將行政指導納入到行政訴訟的受案范圍

司法是“公民權利保護的最后一道防線”，是相對人合法權益受侵害時尋求救濟的最有效的手段，伴隨著法治的進步和社會的發展，擴大行政訴訟的受案范圍是一個必然的趨勢。我國的行政訴訟法對行政指導的救濟體現在《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第1條第2款第4項規定：不具有強制力的行政指導行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。也就是說，行政指導不屬于我國行政訴訟的受案范圍。筆者認為，上述規定是基于行政指導的理論應然性作出的，卻忽視了行政指導在實踐中變相為具有事實強制力的實然狀況。因此，筆者主張修改行政訴訟對行政指導的受案范圍，明確地把能夠證明其違法、不當、變相為具有實際強制力的行政指導行為納入訴訟范圍，使得因違法、不當、變相為具有事實強制力的行政指導而遭受損失的相對方在尋求司法救濟時能夠有法可依。

2.行政復議是行政救濟中非常重要的方式

行政復議是指行政相對人認為行政機關的行為侵犯其合法權益，而依法請求上一級行政機關或法定復議機關重新審查該行為是否合法、適當，并作出決定的行政行為。行政復議作為國家救濟機制中的重要環節及行政機關內部監督、糾錯的重要方式，對于行政指導來說，能夠有效的保障行政指導制度發揮有效的作用。盡管我國現行法律制度并未對行政指導的復議救濟作出明確規定，但也沒有作出排除性規定，以本質而言，行政復議是行政機關對于自身所做的行為進行審查監督的一種方式，是一種自然擁有的職權行為而并非基于法律授權。所以在理論上凡是行政機關的一切具體行政行為均可進行行政復議，實踐中只是由于條件的限制或國情的需要才人為地限定復議范圍，所以將行政復議的現行法律規范加以擴大解釋即可適用于行政指導行為的救濟。

3.行政賠償

行政賠償是行政主體及其公務人員違法行使行政職權侵害公民、法人或其他組織的合法權益并造成損害時，國家給予賠償的法律制度。行政賠償是國家賠償的一種，也是最直接、最實在的救濟形式之一。行政機關理應對行政相對人因接受違法、不當的行政指導而遭受的損失承擔行政賠償責任。可見，《國家賠償法》并不應該將違法、不當行政指導排除在外。

參考文獻

[1]翁岳生.行政法[M].中國法制出版社，2002：918.

[2]莫于川.行政指導論綱[M].重慶大學出版社，1999：73.

[3]莫于川.法制視野中的行政指導[M].中國人民大學出版社，2005：63.

[4]皮純協.行政程序法比較研究[M].中國人民公安大學出版社，2000.

作者簡介：趙凱，男，河南三門峽人，深圳大學2011級憲法學與行政法學研究生，研究方向：行政法。