地方融資平臺財務風險的形成機制及其本質分析

沈素瑩 王明虎

隨著我國經濟對投資的依存度增加，政府投資成為經濟發展的重要推動力，特別是2008年“四萬億計劃”實施后，政府通過地方融資平臺大量融資，形成我國各地方融資平臺的巨額負債。中國政府網2013年6月10日消息，審計署當日發布的36個地方政府本級政府性債務審計結果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額達到38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。一些省會城市本級的債務風險凸顯，有17省會城市出現土地出讓收入資不抵債的情況。從新增債務形成年度看，2010年及以前年度舉借20748.79億元，占53.93%；2011年舉借6307.40億元，占16.39%；2012年舉借11419.62億元，占29.68%。從債務舉借主體看，2012年底債務余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。從債務資金來源看，2012年底債務余額中，銀行貸款和發行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務資金的主要來源。

地方政府融資平臺過度負債融資，可能會引發很多風險，具體來說，主要包括以下方面：

一、到期債務違約風險

由于地方政府融資平臺所籌集資金大部分是債務融資，在一定的時期后需要還本付息。如圖1所示，地方政府融資平臺還本付息的資金來源有兩方面，一是資金投資項目投入運營后所產生的收益，如高速公路項目所產生的過路費、拆遷項目所產生的土地出讓收入等；二是同級財政部門擔保的財政收入。

由于地方政府融資平臺資金投放項目多為投資期長的基礎設施項目，如果在投資期內不能快速收回投資，而同時受宏觀政策影響地方政府的財政收入下降，就無法償還到期債務，形成違約風險。隨著我國2011年開始的房地產調控政策效應持續，各級地方政府的“土地財政”難以維持，終于導致了2011年4月的“云南公路平臺違約”①和“申虹貸款短期展長期”②，提示地方政府融資平臺違約風險的現實可能。

二、融資平臺發展對政府債務危機的影響

繼2013年4月9日惠譽將中國長期本幣信用評級從AA-調降至A+之后，2013年4月16日穆迪確認對中國政府債券的評級為Aa3，同時將評級展望從正面調整為穩定。惠譽和穆迪下調評級主要基于政府債務及信貸快速增長問題。2013年5月20日，國家審計署副審計長董大勝估計，目前各級政府總債務規模在15萬億至18萬億，而財政部原部長項懷誠此前估計的數字是超過20萬億元。比總債務規模更讓地方政府焦慮的，是2013年到期必須償還的債務。據經濟觀察報不完全統計，截至2010年底10.7萬億元全國地方政府相關債務中，約有11.37%需要在2013年償還，合計1.2萬億；加上2010年共計1384億的中央代發地方債，3年到期需要還本付息，合計1500億；同時地方政府通過信托機構融資的6500多億元政信合作，由于多是2年期限，很大一部分去年發行的項目也將迎來一波產品兌付洪峰。考慮到政信合作品可能部分用于償還舊債務，再加上最近三年平臺債務擴張數據未明，兩者相抵粗略估算，這是接近2萬億的還債壓力！幾乎占到地方政府2013年財政預算收入的兩成，土地出讓預算收入的一半。而從今年財政收入看，1-3月累計，全國公共財政收入32034億元，增長6.9%，比去年同期回落7.8個百分點。如果一些經濟落后的縣級融資平臺發生違約，上級財政部門就要承擔債務，如果地方債務危機集體爆發，就能夠引發中央政府債務危機。

三、地方融資平臺發展對財政金融體系的影響

地方融資平臺的融資渠道主要靠銀行借款和債券融資，因此地方融資平臺的發展對銀行信貸和債券市場都會產生影響。從銀行信貸看，由于地方融資平臺所借款項大部分用于期限長、投資巨大的基礎設施項目，不僅風險高，而且占用時間長，在市場經濟不平衡的條件下，很容易造成銀行不良資產。從審計署2010年的地方債務審計結果看，2010年地方政府性債務余額中，銀行貸款占79.1%。根據銀監會調查，目前地方融資平臺貸款中有23%存在嚴重償還風險。以央行認定的14萬億元計算，有3.2萬億元債務可能變成不良貸款。如果以審計署認定的10萬億元計算，風險敞口也將達到2.3萬億元以上。③為應付這些壞賬風險，銀行系統會收縮貸款，形成對宏觀經濟的沖擊；另一方面，地方融資平臺在遇到違約風險時，常迫使銀行延長貸款期限，或增加貸款保證項目進行，從而降低銀行系統的流動性。從債券市場看，由于地方債務的違約風險持續存在，投資者對債券市場的信任度降低，影響市場的資源配置能力發展和流動性，從而大大限制了我國直接融資市場的發展。為此，財政部被迫以中央財政墊付方式代為違約地方債券辦理還本付息。④根據上述理論和數據分析可看出，地方政府融資平臺風險的核心是財務風險，即地方政府是否能夠償還到期債務，不論是融資平臺負債引發政府債務危機，還是其對財政金融體系的影響，其基礎都是地方政府是否能償還到期債務。如果融資平臺沒有財務風險，則上述風險都不會出現，因此，新形勢下地方融資平臺的融資風險，主要是地方融資平臺的財務風險。

注釋：

①2011年4月間，云南省公路開發投資有限公司向債權銀行發函，表示“即日起，只付息不還本”。該公司在建行、國開行、工行等十幾家銀行貸款余額近千億元。

②2011年6月，上海申虹投資發展有限公司將欠銀行的短期貸款申請展期，被認為是不能償還到期債務的一個重要信號。

③資料引自2013-02-23 00：57：56中國經營報（北京）.

④財政部官網6月3日公布通知，對財政部代理發行2013年地方政府債券發行、兌付辦法作出詳細規定。這表明，中央財政繼續為地方政府的這一融資行為“兜底”。

項目基金：本文是安徽省領導圈定課題“政府投融資能力與融資平臺建設研究（編號：SLDQDKT201301）”階段性成果。